卫生部办公厅


卫生部办公厅关于印发《中央补助地方公共卫生专项资金二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目管理办法》的通知

卫办农卫发〔2009〕113号


各省、自治区、直辖市卫生厅局：

为贯彻落实深化医药卫生体制改革精神，加强二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目管理，现将《中央补助地方公共卫生专项资金二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目管理办法》印发给你们，请遵照执行。

二〇〇九年七月九日

附件：中央补助地方公共卫生专项资金二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目管理办法.doc

中央补助地方公共卫生专项资金二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目管理办法


第一章 总则
第一条 为贯彻落实深化医药卫生体制改革精神，统筹城乡卫生事业发展，提高中央补助地方公共卫生专项资金使用效率，增强乡镇卫生院的服务能力，为农民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，根据财政部、卫生部有关文件要求，制定本办法。
第二条 本办法适用于财政部、卫生部中央补助地方公共卫生专项资金二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目（以下简称对口支援乡镇卫生院项目）。
第三条 省级卫生行政部门负责确定或协调市（地）、县级卫生行政部门确定参与对口支援乡镇卫生院项目工作的医疗卫生机构。区域内所有二级以上医疗卫生机构不论所有制、机构等级、隶属关系和经营性质，均应服从安排。
第四条 支援队员参与对口支援乡镇卫生院项目时间应当计算为卫生支农的时间。
第五条 对口支援乡镇卫生院项目要坚持因地制宜、统筹规划、注重实效、保证质量的原则。把对口支援乡镇卫生院项目与其他形式的城市卫生支农工作有效结合，建立完善相应的绩效考核制度。
第六条 对口支援乡镇卫生院项目的任务是：采取临床服务人员培训、技术指导、设备支援、规范管理等多种方式，提高乡镇卫生院基本医疗和公共卫生服务能力，为农村培养一支留得住、用得上、懂技术、会管理的队伍，使乡镇卫生院能够切实承担起维护农民健康的责任。

第二章 项目组织与实施
第七条 地方卫生行政部门要按照财政部、卫生部项目管理方案的要求组织实施对口支援乡镇卫生院项目。
第八条 地方卫生行政部门负责组织城市二级以上医疗卫生机构选派政治素质高、医德医风好、专业技术精、身体健康的医务人员组成医疗队，到乡镇卫生院开展支援工作。
第九条 对口支援乡镇卫生院项目实行分级管理。
卫生部负责制订项目规划，组织项目申报，制订项目管理办法，部署年度项目工作，对项目进行督导检查等工作。
省级卫生行政部门负责制订本省（区、市）项目实施方案，部署本省（区、市）项目工作，在全省范围内选派二级以上医疗卫生机构的医务人员，开展项目督导检查，总结项目工作等。
市（地）级卫生行政部门负责制订项目实施方案，了解本地区乡镇卫生院支援需求，开展项目督导检查，总结项目工作，选派满足受援卫生院需求的支援队员等。
县级卫生行政部门负责实施项目日常管理，制定项目实施方案，掌握本地区受援卫生院的需求，组织受援卫生院制定受援计划、确定工作目标，帮助和指导受援卫生院为支援队员创造工作、生活条件等。
第十条 项目省（区、市）各级卫生行政部门要成立主管领导任组长，相关业务部门为成员的领导工作小组，建立对口支援乡镇卫生院项目工作协调制度，研究解决有关重大问题。
第十一条 项目省（区、市）卫生行政部门应在规定的时间内将项目实施方案报送卫生部备案。
第十二条 每年度项目结束后，项目省（区、市）各级卫生行政部门要及时、逐级报送本年度项目执行情况，主要内容包括项目成效、存在问题和资金使用等有关方面。按照卫生部业务主管部门有关规定，省级卫生行政部门负责将项目情况汇总并分类别填写对口支援乡镇卫生院项目情况登记表后，会同本省（区、市）项目工作总结，一并报送卫生部。

第三章 支援、受援单位的职责
第十三条 支援单位应当按照卫生行政部门的要求，加强组织管理，成立领导机构，制订切实可行的工作计划，组织本单位医务人员参加对口支援乡镇卫生院工作，完成规定的对口支援乡镇卫生院任务。
第十四条 支援、受援双方要从受援地区农村居民医疗卫生需求和受援卫生院工作需要出发，签订对口支援的书面协议，明确支援工作目标、任务、内容、方式以及双方的责任、权利等有关内容。
第十五条 支援单位应当根据卫生行政部门的要求和受援卫生院的需求，结合本单位实际，合理安排支援人员的派驻时间和数量。每批支援队员轮换时间不得少于6个月，以确保支援工作的持续性和稳定性。
第十六条 支援单位要帮助受援卫生院培养专业技术人才，提高受援卫生院卫生技术人员的业务水平和管理水平。受援卫生院应当妥善安排支援队员的工作与生活，提供必要的保障条件，确保支援队员顺利开展工作。
第十七条 支援单位要对支援队员进行支援前的培训，介绍乡镇卫生院工作的特点、支援任务、目标以及有关政策措施等。
第十八条 支援单位负责发放支援队员参加对口支援乡镇卫生院期间的工资待遇，确保其支援期间的福利待遇、岗位、职务、职称等不低于支援前。
第十九条 支援单位应当把支援队员在对口支援乡镇卫生院工作期间的表现纳入定期考核范畴。对工作成绩突出者，应当在岗位聘用、职称晋升、进修学习、提拔任用等方面予以优先考虑。
第二十条 受援卫生院负责支援队员的日常管理，在其支援工作结束时提出书面考核意见，由其所在单位纳入个人档案，作为职称晋升和年度考核等方面的重要依据。
第二十一条 支援队员在支援期间由支援单位和受援单位共同管理，以受援单位管理为主。

第四章 支援队员的职责
第二十二条 支援队员应当服从卫生行政部门的选派和所在医疗卫生机构的安排，参加对口支援乡镇卫生院工作。
第二十三条 支援队员应当根据自己的专业特长，结合受援卫生院的实际情况和当地农民群众的医疗卫生需求，在确保医疗质量和病人安全的前提下积极开展支援工作。
第二十四条 支援队员的具体职责主要包括：充分发挥自身专业技术优势，承担农村常见病、多发病的诊疗服务，开展巡回医疗、健康教育和公共卫生服务；组织技术培训、查房会诊、手术示范、病例讨论、专题讲座；指导受援卫生院完善工作制度、管理制度和技术操作规程；帮助受援卫生院开展适宜技术和被核准的或具备条件的诊疗项目，逐步满足广大农民群众基本卫生服务需求。
第二十五条 支援队员应当把维护农民群众的健康放在首位，自觉遵守有关法律法规和廉洁行医规定。
第二十六条 支援队员要大力宣传、贯彻党和国家卫生工作的方针、政策，开展健康教育，普及防病知识。
第二十七条 支援队员应当自觉接受受援卫生院的管理，遵守有关规章制度，不得收取受援卫生院发放的奖金、津贴等任何费用。

第五章 经费管理
第二十八条 对口支援乡镇卫生院项目所需经费由中央和地方财政共同负担。省级卫生部门协商财政部门按照有关规定落实配套资金，及时将资金分配到项目实施单位，保障项目顺利实施。
第二十九条 对口支援乡镇卫生院专项资金主要补助支援单位，用于支援队员的交通、伙食补贴以及为受援卫生院配备生活设施，解决对口支援期间队员的生活需要等。
第三十条 对口支援乡镇卫生院专项资金应当按照国家有关法律、法规和财务规章，加强资金管理，做到专账管理、专项核算、专款专用。任何单位和个人不得以任何形式滞留和挪用。
第三十一条 项目省（区、市）应当按照财政部、卫生部《中央补助地方卫生事业专项资金管理暂行办法》（财社〔2004〕24号），财政部办公厅、卫生部办公厅《关于进一步加强中央补助地方卫生事业专项资金管理的通知》（财办社〔2006〕23号）和卫生部、财政部相关文件要求，合理安排和使用专项资金，不得超标准、超范围支出。项目组织管理、监督评估等方面的工作经费不得挤占中央财政补助资金。

第六章 监督管理
第三十二条 项目省（区、市）卫生行政部门负责组织对项目工作进行督导检查。卫生部通过抽查的方式对项目省（区、市）工作进行督导检查。
第三十三条 项目省（区、市）各级卫生行政部门应当制定对口支援乡镇卫生院工作绩效考核办法，组织实施考核工作。
第三十四条 督查情况和考核评估结果应当作为衡量支援、受援单位工作成效的重要内容，并与以后年度项目资金安排挂钩。
第三十五条 对没有正当理由未能完成对口支援乡镇卫生院任务的单位和个人,依据本办法第十四条支援、受援双方签订的协议予以处理。
第三十六条 对于违反廉洁行医有关规定的支援队员，由受援卫生院向支援单位提出处理意见，支援单位应当予以处理。
第三十七条 支援队员在工作期间造成医疗事故的，按照《医疗事故处理条例》等有关法律法规进行处理。
第三十八条 对违反有关专项资金管理规定的单位和个人，按有关规定处理。

第七章 附则
第三十九条 本办法由卫生部负责解释。各项目省（区、市）省级卫生行政部门负责制订实施细则。
第四十条 尚未纳入中央财政支持范围的地方开展对口支援乡镇卫生院项目的，可参照本办法执行。


浅谈中国涉外仲裁保全制度

何志远

澳门大学中葡翻译学士、中文法学士、葡文法律硕士研究生


一.概论

仲裁是解决民事纠纷、商事纠纷的一种有效方法。20世纪20年代，为了适应国际商事仲裁实践的需要，缓和各国仲裁立法的冲突，国际社会开始了统一各国仲裁法的国际仲裁立法工作〔1〕。目前，世界各国和国际社会日趋重视仲裁在解决各种社会纠纷和协调社会经济关系方面所发挥的重要作用。
在中国方面，现代意义上的仲裁制度是按国内仲裁制度和涉外仲裁制度两种情况分别建立的。涉外仲裁由中国最大的非政府商会即中国国际贸易促进会（中国国际商会）组建，中国国际贸易促进会分别于1956年和1959年设立了中国国际经济贸易仲裁委员会（其前身为对外贸易仲裁委员会）和中国海事仲裁委员会，这两个涉外仲裁机构按国际惯例设立和运行，取得了长足的发展。
中国的涉外商事仲裁事宜主要是受到《中华人民共和国仲裁法》〔2〕 (以下简称为《仲裁法》)、及中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会所制定的仲裁规则规范。《仲裁法》由八章八十个条文组成，全文约一万字〔3〕，明确规定了仲裁的基本原则、仲裁机构、仲裁协议、仲裁程序、仲裁监督等一系列重要问题；中国《仲裁法》的基本原则为下列几项：
1、当事人进行原则。尊重当事人意愿的原则，是仲裁制度的基础。这一原则主要内容包括：a) 当事人自愿协商决定是否将纠纷提交仲裁及提交哪一个仲裁委员会仲裁；b) 仲裁庭的组成方式和仲裁员由当事人直接或间接选定；c) 当事人可以在仲裁中自愿和解及调解；d) 当事人可以协议在裁决书中不写明争议事实和裁决理由。此外，在《仲裁法》关于仲裁程序的规定中，尊重当事人意愿的原则亦得以体现。
2、公平合理原则。《仲裁法》在第7条中对此作了明确规定。此外，《仲裁法》中关于证据的提供、收集、对专门问题的鉴定、证据的质证、证据保全、当事人辩论、当事人陈述最后意见等方面的规定，都是上述原则的具体体现。
3、独立仲裁原则。《仲裁法》第8条明确规定仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保证该原则得以落实，《仲裁法》第14条中进一步规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系，仲裁委员会之间也没有隶属关系。”
4、一裁终局的原则。仲裁实行一裁终局的原则，是世界各国仲裁实践中的普遍做法和仲裁立法中的普遍规定。《仲裁法》第9条规定：“仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。”为此，《仲裁法》第57条和第62条进一步明确：裁决书自作出之日起发生法律效力。当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。
在国际商事仲裁制度中，为了确保仲裁裁决的执行和避免不利影响、损失或损害，在最后裁决作出之前，法院或国际商事仲裁机构应仲裁案件当事人申请，就有关当事人的财产作出临时性强制保全措施。因此，保全措施是当事人在涉外仲裁过程中经常求助的一种确保裁决得以执行以及保全有关案件重要证据的主要手段。若保全措施的设置不当和不便，将会直接对被申请人造成巨大损失和不公平，而且亦会影响人们对国际仲裁的信心。
本文从比较法角度，对外国的涉外仲裁保全制度的立法经验及有关发展趋势进行研究，以期对中国这方面的制度的立法与司法实践有所裨益。

二.外国涉外仲裁保全制度的主要特点

（一）仲裁保全措施的概念和性质

保全措施在国外有各种不同的称法，一般有Interim Measures(中间措施);Conservatory Measures、Mareva Injunction(Freezing Order)、Medidas provisórias ou conservatórias (保全措施)；Interlocutory Injunctions(临时禁令);Provisional Remedies 或Provisional Relief（临时救济）等等 。

中国的仲裁保全分为财产保全和证据保全：仲裁财产保全是指仲裁庭作出最后裁决之前，为了防止当事人隐匿、转移、变卖财产，或保存争议标的物的价值，保证将来产生法律效力的仲裁裁决得以完全执行，而对有关当事人的财产所采取的一种临时强制措施；仲裁证据保全则指在仲裁庭的仲裁审理程序终结前，对于那些可能灭失或以后难以取得的证据所采取的一种临时强制措施 。然而，保全措施在国际上缺乏法定定义，有的学者认为，基本上在仲裁没有作出最后裁决之前，一切所作的都可以视为中间措施 ，例如，法院向与仲裁有关的第三人发出作证令状、责令当事人继续履行发生争议的合同、指定纠纷财产的管理人、发布将某些信息实行保密的措施以及其它临时强制措施等都属于临时保全措施。

（二）命令采取保全措施的权限

虽然各国基本上均认为，采取任何强制性行为的权力专属于法院，但是，在命令采取保全措施的权限事宜上，世界各国的立法和司法实践大致上有三种做法：

1、 仲裁庭的专属权限。若干国家认为仲裁协议具有排除法院管辖权的效力，故命令采取保全措施的权限专属于仲裁庭〔4〕。这一主张的根据主要有四点：（1）仲裁具有排除法院管辖权的效力；（2）国际商事仲裁的发展趋势是扩大仲裁庭的权力；（3）向法院申请财产保全意味着逃避、放弃仲裁协议项下的仲裁；（4）有些国家的法律规定本国法院对在外国进行的仲裁不得发布财产保全令。

美国法院在1974年对Mccreary案的判决中就确立了这样的观点：按照《承认及执行外国仲裁裁决公约》的规定，凡是存在有效的仲裁协议，美国的法院就不得作出采取临时措施的裁定；仲裁当事人向法院申请临时措施，是试图逃避约定的以仲裁解决争议的方法。然而，这个判例已经受到美国学术界的批评。目前将这种权力排他性地赋予仲裁庭或仲裁机构的国家是极少数的。

2、 法院的专属权限。鉴于保全措施是一种强制性措施，故仲裁机构或仲裁庭均无权作出保全措施，此权力只能由法院行使 。1994年《意大利民事诉讼法典》第818条明确规定：仲裁庭不可以发布扣押财产令或其它临时措施，在一个实际的案件中，意大利的法官明确指出，除非有法律的明确规定，否则当事人以协议的形式干扰司法行为是不被允许的。在奥地利，根据其1983年《民事诉讼法典》第588条、第589条的规定，无论仲裁协议是否将作出保全措施的权力赋予仲裁庭，仲裁庭都无权裁定保全措施，而奥地利法院则有权对仲裁协议项下的事项作出临时救济措施 。此外，1998年10月1日之前的德国、希腊以及中国〔5〕等也持类似观点。

3、 法院和仲裁庭均有权发布保全措施。这是一种普遍接受的原则〔6〕，仲裁庭和法院在一定条件下都有权发布仲裁保全措施，这被称为并存的权力(concurrent powers of the arbitrators and of the courts)。法院与仲裁庭的权力分工又有以下几种模式：

（1）申请仲裁保全的一方可以直接选择向法院或仲裁庭申请发布保全决定，此种方式即联合国仲裁示范法中的自由选择模式，该法第9条规定：“在仲裁程序进行前或进行期间内，当事人一方请求法院采取临时保护措施和法院准予采取这种措施，均与仲裁协议不相抵触。”第17条又规定：“除非当事方另有协议，仲裁庭经当事一方请求，可以命令当事任何一方就争议的标的采取仲裁庭可能认为有必要的任何临时性保全措施。仲裁庭可以要求当事任何一方提供有关此种措施的适当担保。”采用此基本模式的国家或地区有德国 、香港、澳大利亚 、澳门〔7〕、新西兰等国。

（2）当双方当事人没有约定的情况下，则由法院来行使作出财产保全的权利，即只有在仲裁当事人有明确约定的情况下，仲裁员才有权发布临时保全措施。例如根据瑞典旧的仲裁法（1999年4月1日新仲裁法生效前），只有当事人有明确约定的情况下， 仲裁员才有权作出临时救济措施而且该措施的执行不得针对瑞典当事人一方或针对位于瑞典的财产。

（3）法院作出仲裁保全措施的权力受到法定条件的限制，即法院只有在符合法律规定的条件时才有权作出决定，否则此权力只能由仲裁庭行使。 以英国1996年仲裁法为例，该法第44条规定：除非当事人另有约定，法院有权就财产保全发出命令；如果案情紧急，法院可以在一方当事人的申请下或者可能成为仲裁申请人的一方申请下，在必要时，采取财产保全（第3款）；但若案情并不紧急，法院只有经一方当事人的申请（经通知对方当事人和仲裁庭）并得到仲裁庭的准许，或其它当事人的同意，方可采取保全措施；且在任何情况下，如果当事人已经授权予仲裁庭、或者其它仲裁机构或者其它机构或者个人此项权力，则法院无权或不能行使此项权利；即使法院作出了保全的命令，该命令也将全部或部份失效。又如国际投资争议解决中心的仲裁规则规定，法院作出临时性措施须以当事人有明确约定为条件。

（三）国际仲裁中临时保全措施的执行

法院执行仲裁庭作出的保全措施的方式和条件均应由各国诉讼法或仲裁法规定，可是，在一般情况下，各国的法律仅规定了法院协助执行仲裁裁决的义务和条件，即使《联合国国际商事仲裁示范法》也未对执行仲裁庭颁布的仲裁临时保全措施问题作出规定。这就给执行仲裁庭颁布的仲裁保全措施无论在理论上还是在实践中都带来了不明朗因素和争议。因此，如果法律仅赋予仲裁庭作出仲裁保全措施的权力，而未对法院执行仲裁庭颁布的仲裁保全措施作出规定的话，仲裁庭颁布仲裁保全措施的权力就可能形同虚设。

在德国新的仲裁法（1998年1月生效）生效前，德国学者一直为仲裁庭作出的临时措施是否可以同仲裁裁决一样得到法院执行的问题而发生争论。针对这一问题，德国新的仲裁法不仅与联合国仲裁示范法第17条一致，承认仲裁庭有权宣布临时措施，而且还超出了示范法的范围，在第1062章第1条第3款明确规定当事人有权向法院申请强制执行仲裁庭宣布的临时措施；更在第2条中明确赋予了法院执行仲裁地在外国的仲裁庭发布的仲裁保全措施的权力 。