绵阳市行政规范性文件制定和备案规定
四川省绵阳市人民政府
绵阳市人民政府令第1号
《绵阳市行政规范性文件制定和备案规定》已经2005年12月31日市政府第9次常务会议审议通过，现予公布，自2006年3月1日起施行。
市长：唐利民
二〇〇六年一月三日
绵阳市行政规范性文件制定和备案规定
第一条为规范我市行政规范性文件的制定和备案，加强对行政规范性文件的监督，保证行政规范性文件的合法性，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等法律、规章规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政规范性文件(以下简称“规范性文件”)，是指我市有制定权的行政机关或组织在其职权范围内，依照法定程序制定的、涉及或影响公民法人或其他组织权利义务的、公开发布并反复适用的、具有普遍约束力的行政文件。
第三条我市规范性文件的制定、备案和监督管理，适用本规定。
我市行政机关或组织的内部工作制度、管理制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定，不适用本规定。
第四条规范性文件的制定、备案，应当遵循下列原则：
(一)维护国家法制统一；
(二)符合依法行政、规范行政和转变政府职能的要求；
(三)依照法定职权和程序；
(四)职权与责任相一致；
(五)保障公民、法人和其他组织合法权益；
(六)坚持有件必备、有备必审、有错必纠。
第五条我市下列行政机关或组织可以制定规范性文件：
(一)市、区市县、乡镇政府；
(二)市政府组成部门、办事机构、直属机构(以下简称工作部门)；
(三)区市县政府工作部门根据工作需要确需制定规范性文件的，应将拟制定的规范性文件的名称、依据、主要内容和制定该规范性文件的必要性向本级政府报告。经本级政府同意后，可以制定规范性文件。
(四)市级依据法律、法规、规章授权进行行政管理的组织。
市、区市县、乡镇政府设立的临时机构、议事协调机构，行政机关的内设机构不得制定规范性文件。
第六条规范性文件应当使用“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“公告”、“通告”等名称。
第七条除有法定依据或者国家另有规定的外，规范性文件不得设定下列内容：
(一)行政许可事项；
(二)行政处罚事项；
(三)行政强制措施；
(四)行政事业性收费事项；
(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
第八条制定规范性文件，应当按照调研起草、征求意见、协调分岐、法律审核、讨论决定、签署公布等程序进行。
因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关负责人批准，可以简化制定程序。
第九条市、区市县政府规范性文件，可以确定由其一个或者几个工作部门具体负责起草，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上工作部门职权的，应当由两个部门或者两个以上工作部门联合起草；联合起草的，可以由一个工作部门为主，会同其他工作部门完成。
其他行政机关或组织制定规范文件，其组织起草工作，参照前款规定执行。
第十条起草规范性文件，应当结构合理、逻辑严密、用语准确、文字简明，并突出“分条列目、层次严谨”的特点。除内容复杂的外，规范性文件一般不分章节。
第十一条起草规范性文件，标题要表明主题，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。应明确制定的目的、依据、适用范围、调整对象、基本原则、主管部门、具体规范、奖罚规则、解释权属、施行日期等。法律、法规、规章和上级政府规范性文件已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第十二条起草规范性文件，应当对现行内容相同的规范性文件进行清理。现行规范性文件被起草的规范性文件所代替，必须在草案中写明予以废止。
第十三条起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟定的主要措施等内容进行调研论证。
第十四条起草规范性文件，起草部门应当听取相关机关或组织、管理相对人和专家的意见。重大或者关系群众切身利益的规范性文件草案，应当采取座谈会、论证会、听证会或者向社会公布规范性文件草案等方式或广泛征求意见。
第十五条公民、法人或其他组织对规范性文件草案内容提出的意见和建议，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中予以说明。
相关机关、组织对规范性文件草案内容提出的重大分岐意见，起草部门应当协调；协调达不成一致意见的，报请上一级行政机关协调或裁定，对重大分岐意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以说明。
第十六条政府工作部门代政府起草的规范性文件，应当经起草法制机构审查，部门领导集体讨论通过，并由部门负责人签署；两个或两个以上部门起草的，应当由联合起草部门的负责人共同签署。
区市县政府工作部门及乡(镇)政府制定规范性文件，草案须经区市县政府法制机构进行法律审查。
第十七条报送政府法制机构对规范性文件草案进行法律审查，应当提供下列材料一式5份：
(一)报请审查的函；
(二)规范性文件草案；
(三)起草说明(包括制定规范性文件的目的、依据、文件的主要内容和重大分岐意见的协调处理情况等)；
(四)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策；
(五)征求意见的有关材料；
(六)起草部门法制机构的意见；
(七)其他有关资料。
第十八条政府法制机构对规范性文件草案进行审查后，应当提出法律审查意见。
法律审查意见应当包括下列内容：
(一)制定的必要性和可行性；
(二)是否符合本规定第四条、第七条的规定；
(三)是否与相关的规范性文件相协调、衔接；
(四)是否征求相关机关、组织和管理相对人的意见以及意见采纳处理情况；
(五)其他需要说明的问题。
第十九条政府法制机构对报送其审查的规范性文件草案可以进行修改，对存在的分岐意见应当进行协调。
第二十条市、区市县政府的规范性文件草案经政府法制机构审查，符合本规定第四条至第十五条规定的，由起草部门报请政府审议决定。
未经政府法制机构审查的规范性文件草案，不得直接报送政府审批。
第二十一条市、区市县政府的规范性文件草案有下列情形之一的，政府法制机构可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请审查：
(一)制定的基本条件尚不成熟的；
(二)不符合本规定第四条、第七条规定的；
(三)公民、法人或其他组织对规范性文件草案提出意见且理由充分，起草部门未采纳且未说明理由的；
(四)相关机关、组织对规范性文件草案提出理由充分的意见，起草部门未采纳且未说明理由的。
第二十二条市、区市县政府制定规范性文件，应当经政府常务会议审议决定。
其他行政机关或组织制定规范性文件，应当经办公会议审议决定。
符合本规定第八条第二款规定的，制定规范性文件可以由制定机关的负责人审查决定。
第二十三条市、区市县政府常务会议审议规范性文件草案时，由政府分管领导或起草部门负责人作起草说明，政府法制机构负责人作法律审查说明。
其他行政机关或组织的办公室会议审议规范性文件，应当充分听取法制机构的意见。
第二十四条规范性文件经审议决定后，由制定机关负责签发，并向社会公布。
规范性文件未向社会公布的，不能作为具体行政行为的依据。
第二十五条制定机关应当在政府公报、当地发行的报纸、政府网站上公布规范性文件，并为公民、法人和其他组织获取、查阅提供便利。
第二十六条规范性文件应当自公布之日起30日以后施行。
因突发公共事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，公布后不立即施行将有碍该规范性文件执行的除外。
第二十七条规范性文件由制定机关或其授权部门负责解释。
第二十八条市、区市县政府法制机构、市政府工作部门的法制机构具体负责规范性文件的备案审查工作。
第二十九条除法律、法规外，规范性文件应当在发布后三十日内，按下列规定报送备案：
(一)市政府制定的规范性文件，向省政府法制机构报送备案；
(二)区市县政府，市政府工作部门，市级法律、法规、规章授权组织制定的规范性文件，向市政府法制机构报送备案；
(三)乡(镇)政府、区市县政府工作部门制定的规范性文件，向区市县政府法制机构报送备案；
(四)市、区市县政府工作部门制定的规范性文件应当同时向其上一级主管部门报送备案；
(五)两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报送备案，其他部门抄送其上一级主管部门。
第三十条规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：
(一)备案报告；
(二)规范性文件正式文本3份(附电子文本)；
(三)起草说明3份，并附相关法律、法规、规章和政策依据。
第三十一条规范性文件存在下列问题的，由备案审查机关按下列规定处理；
(一)违反本规定第四条、第七条规定的，由备案审查机关发出《规范性文件备案意见书》。制定机关收到意见书后应当在十五日内自行修改或废止，拒不执行的，由备案审查机关报本级政府同意后予以撤销。
(二)下级政府制定的规范性文件与上一级政府工作部门制定的规范性文件就同一事项规定不一致的，由备案审查机关进行协调；经协调不能达成一致意见的，由备案审查机关提出处理意见报本级政府决定。
(三)同一级政府工作部门制定的规范性文件就同一事项规定不一致的，由备案审查机关进行协调；经协调不能达成一致意见的，由备案审查机关提出处理意见报本级政府决定。
第三十二条对不按本规定制定规范性文件或者报送备案的，由备案审查机关责令限期改正并予以通报，并视情节和所造成后果，由有关机关追究主管人员和其他责任人员的行政责任。
第三十三条规范性文件制定机关应当于每年一月底前将上一年制定的规范性文件目录一式二份报备案审查机关备查。
区市县政府法制机构应当于每年一月底前将上一年底规范性文件备案审查情况报市政府法制机构。
第三十四条规范性文件向市、区市县人大报送备案，按照其规定执行。
第三十五条规范性文件在执行中如有下列情形中之一的，应当予以修改或废止：
(一)所依据的法律、法规、规章及政策已经修改或废止的；
(二)因实际工作需要，应当增减或修改其内容的；
(三)同现行法律、法规、规章及政策相抵触的；
(四)调整对象消失或变化的；
(五)被新的规范性文件所取代的。
规范性文件的修改、废止按照制定程序进行。
第三十六条规范性文件制定机关每年应当对规范性文件进行一次清理，并应当及时对规范性文件进行汇编。
市、区市县政府的规范性文件的清理和汇编工作由其法制机构负责，所需经费列入本级财政预算。
第三十七条本规定由市政府授权市政府法制办公室负责解释。
第三十八条本规定自2006年3月1日起实施，1997年9月2日发布的《绵阳市人民政府规范性文件备案规定》(市政府令6号)和《绵阳市人民政府起草和制定规范性文件程序规定》(市政府令7号)同时废止。
裁判要旨
《婚姻法司法解释二》第二十四条将夫妻一方在夫妻关系存续期间对外所负债务推定为夫妻共同债务，这一规定适用的前提条件是当事人双方均无法证明该笔债务是否用于债务人夫妻共同生活或生产。
案情
异议人罗晓珊与被执行人陈军于1997年12月25日结婚，后于2010年6月20日离婚。2004年夏天，被执行人陈军之妹陈晓丽以自己名义为丁守军从洪泽县农村信用合作联社（以下简称信用社）贷款30万元。2004年11月24日，陈晓丽发生车祸成植物人。后经被执行人陈军和丁守军共同偿还，该笔贷款还剩12.5万元未还。2005年6月信用社通过借贷还贷的方式将剩余贷款从陈晓丽名下转至被执行人陈军名下，并由本案另外两名被执行人黄华和张正楼进行担保。2006年6月被执行人陈军通过偿还利息再借贷的方式对该笔贷款进行转贷，还款时间为2008年5月26日。该笔贷款到期后，陈军未能及时还款，信用社诉至洪泽法院，并于2012年4月19日向洪泽法院申请执行。在执行过程中，洪泽法院以该笔债务系异议人罗晓珊与被执行人陈军夫妻关系存续期间的共同债务为由，于2012年6月14日裁定追加异议人罗晓珊为本案被执行人，并于同日冻结异议人罗晓珊银行存款23万元。异议人罗晓珊于2012年7月6日向洪泽法院提出执行异议。
裁判
江苏洪泽法院经审查认为，本案现有证据已证明该笔贷款并未用于异议人罗晓珊与被执行人陈军夫妻关系存续期间的家庭共同生活消费或生产经营，故本案并不适用《婚姻法司法解释二》第二十四条规定，不能将该笔债务推定为夫妻共同债务。被执行人陈军于2005年和2006年与申请执行人信用社两次签订借款合同，异议人罗晓珊均未到场，更未签字，故申请执行人信用社未能证明异议人罗晓珊与被执行人陈军具有举债的合意；另一方面，异议人罗晓珊提交的证据及洪泽法院的调查已证实被执行人陈军并没有将该笔贷款用于家庭共同生活消费或生产经营，而是将该笔贷款用于偿还其妹陈晓丽在信用社的剩余债务。洪泽法院裁定异议人罗晓珊的执行异议成立， 撤销追加异议人罗晓珊为本案被执行人的（2012）泽执前督字第156号民事裁定。
评析
我国《婚姻法》第四十一条规定“离婚时，原为夫妻共同生活所负的债务，应当共同偿还”，依此规定，若债权人主张共同债务，需证明债务人夫妻是否合意举债或该笔债务是否用于夫妻共同生活或生产。现实生活中，债权人可以通过要求债务人夫妻共同签字来确认债务人夫妻是否合意举债，但对于一方举债后是否用于夫妻共同生活或生产则毫无办法，债权人对此很难举证，造成很多共同债务无法认定，法律在此丧失了应有的公正性。
2003年《婚姻法司法解释二》第二十四条规定“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理”，此规定将该债务是否用于债务人夫妻共同生活或生产的举证责任分配给债务人夫妻，并且已明确表示出债务人夫妻无举债合议。根据举证责任规则，这一规定适用的前提条件是当事人双方均无法证明该笔债务是否用于债务人夫妻共同生活或生产。如果债权人能够证明该债务用于债务人夫妻共同生活或生产，或债务人能够证明该债务并未用于夫妻共同生活或生产，直接适用《婚姻法》第四十一条即可作出公平公正的裁判。如果此时还机械地坚持适用《婚姻法司法解释二》第二十四条，那么债务人不但要证明该笔债务没有用于夫妻共同生活或生产，还要证明夫妻双方没有举债合意，明显违背立法本意，显失公平。
本案现有证据已证明该笔贷款并未用于债务人陈军夫妻关系存续期间的家庭共同生活消费或生产经营，故不应适用《婚姻法司法解释二》第二十四条，而应直接适用《婚姻法》第四十一条，认定该笔贷款为被执行人陈军个人债务，与异议人罗晓珊无关。
（作者单位：江苏省洪泽县人民法院）