浅析私分国有资产罪中的国有资产

刘大理


　　在近几年的司法实践中，私分国有资产作为集体腐败现象时有发生，且数量有不断上升、涉案数额有越来越大的趋势，但在查处个案时又存在国有资产的范围难以界定和极易产生争议的情况。 笔者试图通过下述案例对刑法三百九十六条规定的私分国有资产罪的中的“国有资产”做肤浅的探讨分析。
案例：犯罪嫌疑人张某、王某系某大型集团有限责任公司（下简称集团公司）下属的技工培训学校（下简称技工学校）校长和财计科科长。2006年至2009年期间，为规避正常的财务管理制度，张、王商议后由王某指使财务人员分次将截留的学生学费、水电费等收入90余万元，存入帐外资金小金库。截至案发，小金库资金除用于学校的招待费用和课时费等支出35万元余外，其余55万余元以教师慰问金、岗位津贴、绩效奖的名义发放给技工学校教职员工。
　　在讨论本案张、王二人的行为是否构成私分国有资产罪时出现了两种不同意见。第一种意见认为，构成犯罪。对帐外小金库资金的支配使用过程中，张某与王某在明知该校正常财务账中已发放效益奖、效益工资等报酬的情况下，又商议将55万余元以教师节慰问金、效益奖、绩效工资等名义，发放给学校教职员工。该技工学校是国有集团公司下属的二级单位，其所有收入理所当然为国有资产，技工学校违反国家规定，擅自决定将学校的正常收入款以学校发放慰问金、绩效奖的名义私分给个人，数额较大，构成私分国有资产罪。张某系学校的主要负责人，对其应以私分国有资产罪追究刑事责任，王某作为技工学校财计部门的负责人积极参与私分，起较大作用，属于单位犯罪的直接责任人，其行为亦构成私分国有资产罪。第二种意见认为，在本案中两犯罪嫌疑人虽有违反财务管理法规，策划私分小金库资金的行为，且具有一定程度的违法性，但是否触及刑事犯罪、涉嫌侵犯国有资产，是需要经过鉴定和法律定性后方可准确判断。
在本案中，涉及到的法律问题是国有企业财产是否等同于国有资产的问题，笔者认为：
　　一、国有企业财产并不等同于国有资产。
　　根据《中华人民共和国企业国有资产法》第二条规定：“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”最高人民检察院于1999年8月6日通过的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》附则第（六）项和1993年国家国资委发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条规定，“国有资产，是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产”。根据以上概念， “国有资产”既不等同于“国有财产”，也不等同于“公共财产”。国有资产仅仅是国有财产的一部分，而国有财产又仅仅是公共财产中的一部分。《刑法》第九十一条对“公共财产”的解释，以及在第二条、第十三条、第九十一条和第三百八十二条四个条文中直接使用“国有财产”和在第一百六十九条、第三百九十六条二个条文中直接使用“国有资产”，就充分表明了“公共财产”、“国有财产”、“国有资产”是三个不同的概念，存在区别。企业国有资产与企业的法人财产也不是一回事，两者有本质区别。国家投资兴办或持有股份的公司，国家是出资者，公司是被投资的法人。国家将国有资产作为资本投入到公司，即转化为公司的法人财产，国家成为公司的股东，获得了对公司的财产权利，即出资人的权益。被投资的公司，有独立的法人财产，依法享有法人财产权，以其全部财产对公司的债务承担民事责任。《企业国有资产法》讲的企业国有资产指的是国家出资所形成的权益，就是企业的净资产。即企业价值形态的资产。国有企业法人资产指的是一个国有企业的总资产，或者说是法人财产。它是指这个企业的实物性资产，而这个“资产”并不对应价值形态的资产，从资产总量上看，它是负债与净资产之和，企业总资产往往要大于净资产，除非这个企业没有负债。企业国有资产，是指国家作为出资人对其出资企业所享有的权益，而不是指国家出资企业的各项具体财产。出资人将出资投入企业，所形成的企业的厂房、机器设备等企业的各项具体财产，属于企业的法人财产。依照物权法和《企业国有资产法》的规定，企业法人的不动产和动产，由企业依照法律、行政法规和企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。出资人对企业法人财产不具有直接的所有权，他对企业享有的出资人权利，具体体现为资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。我们也可以从现有企业会计制度中找到投资形成的国家所有者权益的核算准则。根据《企业会计准则》“所有者权益是指企业资产扣除负债后所有者享有的剩余权益”，转换成会计公式就是：企业总资产-企业总负债＝所有者权益。所以说，投资收益是指投资者在一定的会计期间对外投资所取得的回报，即投资所分的利润、利息、股息、红利所得。本案中所涉学生学费、水电费等收入，属于企业的法人财产，并不等同于国家向企业投资应得的投资收益。
　　二、私设、私分小金库资金的行为不一定都是私分国有资产的行为。
　　本案中技工学校并不单纯是为教职工谋取不当利益，超发奖金等单一的意图而私设小金库的，亦有为处理非正常性财务账目，解决一些合理不合法、合法不合理的超支之目的，即办学资金有限，教师待遇低，设小金库是为了提高教师待遇，同时解决学校办学资金的不时之需。学生的学费本应该作为学校正常的业务收入全部纳入财务部门统一核算，而它们将其中一部分转入小金库后，以慰问金、效益奖等名义发放给教职员工，其行为是否认定为私分国有资产罪，关键在于确认以技工学校名义集体私分给个人的资产是否国有资产。国企中的国有资产可以分为两大类：即经营性国有资产与非经营性国有资产。其中，非经营性资产一般为职工宿舍、幼儿园、职工子弟学校、食堂、浴室、职工医院等。国有公司、企业所办技工学校不同于国家行政事业经费投资举办的学校， 它的办学经费来源于学生学费收入和企业补贴。技工学校虽隶属企业，但又不是生产经营单位，集团公司每年根据学校的办学规模和核定的教职工工资总额对其用法人资产实行差额补贴，这部分费用并不是集团公司给技工学校的生产经营性资产，而是补贴性的费用，集团公司在账务处理上也是逐月计入与公司经营业务无直接关系的营业外支出费用中的。技工学校的学费收入亦不属国家规定应当上缴财政的收入或者是利用国有资产进行经营所获取的利润，是技工学校可以独立支配的资金。这种用学校可自由支配的非国有资产性质资金给教职员工发放奖金、补助、福利费的行为，不存在截留上缴国家利润的问题，并未侵犯私分国有资产罪所保护的客体即国有资产的所有权，该行为不宜按犯罪处理。但技工学校将部分正常收入存入小金库后以各种名目分发给教职员工，超范围发放津贴、奖金的行为，是严重违反财经纪律滥发奖金、福利的行为，可由集团公司内部作违纪处理。
　　三、正确区分私分国有资产罪与滥发奖金等财经违纪行为的界限。
　　从目前司法实践看，私设小金库的现象十分普遍，但对于小金库资金性质不能一概而论，应当首先弄清楚小金库资金的来源，区别不同情况，具体对待。如果是套取国家拨款或截留应上缴国家的违法收入，自然要认定为国有资产。再如有些本身就是国有资产所产生的收益，单位却采取种种手段转到账外；有些是单位利用本身职权取得的收入，有些是利用国有资产进行违法经营获取的利润，这些都应视为国有资产。如果对其集体侵占和私分应构成私分国有资产罪。如果是其合法经营的收入，在完税和交纳管理费用后则属单位支配的财产，一般不能认定为国有资产。实践中许多单位实施的违规分发“奖金”等行为的实际社会危害性质，尚属财经违纪范畴。因为，在单位财力许可的范围内给职工分发奖金本无不当。即使是违反有关规定超标准、超范围给职工分发奖金的单位行为，从本质上看，也就是一个违反财经纪律的问题。倘若忽视这一本质方面，仅仅依据刑法条文的字面含义作判断，单纯以“是否单位决定集体私分”，“所分是否国有财产”的形式特点为标准认定私分国有资产罪，则势必使本罪与上述超标准、超范围分发奖金的单位财经违纪行为混为一谈。因为，超标准、超范围分发奖金的单位行为均符合“集体违规私分国有财产”的形式特点，将其纳入治罪范围，在实际社会生活中必然会造成刑法打击面过宽的问题，故不足取。另一方面，刑法的基本特性之一是最后手段性，其对象必须是具有严重社会危害性的行为。由此以观，认定私分国有资产罪，除必须掌握“集体违规私分国有财产”的形式特点外，单位对所分财产是否具有自主支配权也是一个重要的评价要素。也就是说，如果是单位把能够自主支配的钱款违规分配给了单位职工，其社会危害性相对较小，因其不当之处主要在于超标准、超范围分发奖金的财经违纪方面，可以作为财经违纪行为处理。相反，如果是单位把不能自主支配的钱款通过巧立名目、违规做账等手段予以截留分配的，其社会危害性就相对严重，因其危害性直接表现为破坏国家财政收支政策的贯彻落实或者严重背弃对国有财产的经营管理职责。从目前的司法实践情况看，其主要表现有以下三种：1.将国家财政的专项拨款予以截留分配，由此影响、破坏国家财政支出的目的性和有效性。2.将明文规定应当上交的收入予以隐匿、留存分配，从而影响国家财政的正常收入。3.在没有经营效益甚至经营亏损的情况下，变卖分配国有财产，既严重背弃了对国有财产的经营管理职责，同时也破坏了国有公司、企业的正常生产、经营活动。因此，对这些严重危害行为予以刑法打击，应当讲符合私分国有资产罪的立法精神。
值得注意的是，鉴于实践中对于国有资产的认定相对困难，在办理私分国有资产案件时，不能仅根据国有企业的性质进行简单地推断。应当由国有资产管理部门对涉案资金是否国有资产进行有效鉴定，作为司法认定的基础，以保证刑法适用的统一性与规范性。
国家卫生和计划生育委员会


国家卫生计生委关于加强食品安全标准工作的指导意见


国卫食品发〔2013〕18号




各省、自治区、直辖市卫生厅局（卫生计生委），新疆生产建设兵团卫生局，中国疾控中心、卫生监督中心、食品风险评估中心：

为指导各地做好食品安全标准工作，根据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《国务院关于加强食品安全工作的决定》、《国家食品安全监管体系“十二五”规划》和《食品安全国家标准“十二五”规划》，现提出以下指导意见：

一、依法履行食品安全标准工作职责

（一）高度重视食品安全标准工作。按照国务院部署，食品安全标准工作已列入当前食品安全重点工作和重点建设项目，要求加快食品标准清理整合和重点标准制（修）订，完善食品安全标准体系，在“十二五”期间，基本构建保障人民群众健康需要、适应我国国情的食品安全标准体系。各级卫生计生行政部门要充分认识食品安全标准工作的重要性和紧迫性，要完善管理制度，健全组织机构，加强人才队伍建设，依法履职，提高工作能力和水平，扎实做好各项工作。

（二）明确食品安全标准工作职责和任务。省级卫生计生行政部门依法负责食品安全地方标准制定公布和食品安全企业标准备案工作。地方各级卫生计生行政部门要承担食品安全国家标准、地方标准的宣传贯彻、跟踪评价和技术咨询等工作任务。国家食品安全风险评估中心承担食品安全地方标准备案工作，指导各地做好食品安全标准各项工作。

二、加强食品安全地方标准工作

（一）加强食品安全地方标准制度建设。省级卫生计生行政部门应当制定公布食品安全地方标准管理制度和工作程序。各级卫生监督机构、疾病预防控制机构要在省级卫生计生行政部门组织下，参与地方标准相关工作。鼓励相关部门、科研院校和社会各方参与食品安全地方标准制定等工作。省级食品安全地方标准审评专家委员会要做好地方标准的审查，确保食品安全标准科学性和权威性。

（二）严格食品安全地方标准范围。省级卫生计生行政部门要对本辖区现行食品地方标准进行清理，及时废止地方标准中不符合食品安全要求的内容。食品安全地方标准的立项要严格执行《食品安全地方标准管理办法》第三条规定，不得与国家标准交叉、重复和矛盾，食品安全国家标准已经涵盖的食品品种和相应指标，不应当重复制定地方标准。食品安全国家标准公布后，相应的食品安全地方标准自行废止。省级卫生计生行政部门制定食品安全地方标准立项计划时，应当及时与国家食品安全风险评估中心沟通。

（三）坚持科学合理、公开透明的原则。制定食品安全地方标准要充分考虑地方食品特色、传统以及饮食习惯等因素，要以食品安全风险监测及其评估结果为依据，参考和借鉴国内外相关标准规定，深入调查研究，广泛收集监测、检测等数据。要坚持公开透明原则，充分听取社会各方意见，确保标准科学合理、安全可靠。

（四）推进标准贯彻执行。省级卫生计生行政部门要主动公开食品安全地方标准工作进展和标准文本，加强标准宣传和贯彻实施工作，收集地方标准执行情况、问题和建议，逐步修订完善食品安全地方标准。

三、做好食品安全企业标准备案工作

（一）加强食品安全企业标准备案制度建设。省级卫生计生行政部门要健全食品安全企业标准备案制度和工作程序，主动向社会公布，接受食品生产经营企业和社会监督。要制订完善方便企业、服务企业的工作制度，增强服务意识，提高服务效率和服务质量，为企业做好备案工作提供技术指导和帮助。

（二）明确食品安全企业标准备案范围。对于没有食品安全国家标准和地方标准的食品，应当制定食品安全企业标准。企业制定严于国家标准或地方标准的食品安全企业标准，应当如实提交必要的依据和验证材料。除以上情形外，对已有食品安全国家标准或者地方标准的，或者国家另有相关规定的，不再备案相关的企业标准。

（三）坚持企业是食品安全第一责任人原则。食品生产企业依法制定发布食品安全企业标准后，应当按照规定将企业标准向省级卫生计生行政部门备案，由省级卫生计生行政部门存档备查。食品企业对其制定的企业标准内容真实性、合法性负责，并对备案后的企业标准的实施后果依法承担责任。备案的企业标准，在本企业内部适用。企业标准中凡不符合食品安全国家标准或地方标准的，一经发现，备案企业应当修订其企业标准。企业应当依据法律法规和食品安全标准要求，组织食品生产经营，确保食品安全。

（四）简化备案程序，方便公众查询。对新建食品生产企业，根据食品生产企业提交的《营业执照》或《企业名称预先核准通知书》，对符合相关要求的，省级卫生计生行政部门可以受理食品安全企业标准备案申请。省级卫生计生行政部门要将已备案的企业标准及时通报相关部门，同时按照政务公开要求，向社会公布已备案的企业标准，方便公众查阅。

（五）增强服务意识，提高工作效率。省级卫生计生行政部门要积极探索方便企业备案的工作程序和方式，可以委托有能力的省级以下地方卫生机构受理辖区内食品生产企业的标准备案申请，提供企业标准备案指导等，为企业标准备案提供便利。省级卫生计生行政部门应当鼓励食品行业协会或其他专业社会组织为食品生产企业制定食品安全企业标准提供专家咨询服务，指导食品生产企业制定食品安全企业标准。

四、开展食品安全标准研究和跟踪评价工作

（一）加强国际食品法典及其他国家食品标准技术法规的追踪研究。国家食品安全风险评估中心要积极参与国际食品法典委员会（CAC）工作，跟踪国际食品法典标准的制（修）订动态，参与或牵头与我国食品贸易密切相关的国际食品法典标准制定、修订和相关技术交流，逐步提高我国食品安全国家标准工作水平。

（二）认真执行《食品安全国家标准跟踪评价规范（试行）》。省级卫生计生行政部门要组织各地开展食品安全标准跟踪评价工作，制订年度食品安全标准跟踪评价工作计划，指定卫生监督和疾病预防控制等专业机构承担食品安全标准跟踪评价任务，安排专门技术人员负责跟踪评价工作，认真调查研究食品安全国家、地方标准的贯彻实施情况，科学分析执行中发现的问题和意见及建议，按时报送跟踪评价结果。

（三）做好标准跟踪评价与风险监测工作的衔接。各地在执行年度食品安全风险监测计划，安排食品安全风险监测工作任务时，可以将食品安全国家标准中的指标监测情况作为落实食品安全国家标准跟踪评价手段，通过监测来客观反映标准执行情况，为适时修订食品安全标准提供科学依据。

五、做好食品安全标准宣传贯彻工作

（一）开展食品安全标准宣传活动。省级卫生计生行政部门要建立食品安全宣传培训工作机制，开展形式多样的宣传活动，充分发挥电视、报刊、广播和网络等媒体作用，广泛宣传食品安全标准的重要意义和作用,引导公众科学认识食品安全标准，普及食品安全标准知识，营造良好的舆论氛围和社会环境。

（二）做好食品安全标准信息公开工作。各级卫生计生行政部门要按照我委《关于做好食品安全标准信息公开工作的通知》要求，完善标准信息公开工作机制和程序，认真做好食品安全标准信息公开工作,便于社会公众及时获取信息。

（三）做好标准技术咨询服务工作。各级卫生计生行政部门要建立食品安全标准咨询、指导和服务的工作机制，主动开展标准培训和技术咨询服务工作，特别是重点标准解读和技术咨询服务工作，推动标准的正确理解和全面贯彻实施。

六、加强食品安全标准审评委员会委员管理

（一）做好食品安全国家标准审评委员会日常管理。要加强标准审评委员会秘书处建设，改善工作条件，做好委员服务工作。要完善委员管理制度，完善标准审评工作程序，确保食品安全标准审评的公开、公正和透明，主动接受社会监督。

（二）加强地方食品安全标准专家管理。各级卫生计生行政部门要根据地方标准管理规定，做好地方标准审评专家委员会、标准制（修）订工作专家组管理，为标准专家提供相关保障措施，做好服务工作，同时严格专家委员会制度管理，确保食品安全标准工作的权威性。

七、加强食品安全标准工作能力建设

省级卫生计生行政部门要明确食品安全地方标准和企业标准、标准跟踪评价等工作的管理机构，充分利用现有卫生资源，发挥卫生监督机构、疾病预防控制机构作用，同时注重发挥相关技术机构、科研院校和行业协会的积极性，配合做好食品安全标准工作。要加强人才队伍建设，大力培养食品安全标准专业人才，充实食品安全标准技术队伍，省级卫生计生行政部门要有专门处室或人员负责食品安全标准工作，各级卫生监督机构、疾病预防控制机构要有专门科室或人员负责食品安全标准工作。要落实食品安全标准工作的激励和考核制度，要将批准发布的食品安全标准列为科研成果，作为标准主要起草人专业技术职称（职务）晋升的评审依据。对食品安全标准工作成绩突出的单位和个人，要予以奖励并通报表扬。要加强食品安全标准工作的监督和考核评价，确保各项措施落实到位，取得实效。要将标准工作经费纳入各级地方财政预算，落实各项保障机制。



国家卫生计生委

2013年9月12日