《册府元龟·宪官部》里说：“夫宪官之职，大则佐三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”从两汉时候起，担“风宪”之职的监察官员的任命即受到特别的重视，监察官员足够的学识、才干，凛然的风骨、人格，丰富的从政经验、政绩等，都是获得这项任命的必须条件。

一、重气节、修养

疾恶如仇、不畏权贵、清廉自洁、尽忠职守，这是监察官基本的品格要求。身处“权力场”的察人之官，“先正其身，始可行事”，若自身污浊，便无法纠察他人之非法，若是非不辨、贪恋权财、畏首畏尾，也难以胜任纠弹之职，甚至可能与奸佞小人沆瀣一气，败坏官场。宋代司马光曾说：“凡择言官，当以三事为先：第一不爱富贵，次则重惜名节，次则晓知治体”，清官包拯亦言，监察官“自非端劲特立之士，不当轻授”。实践中，历代在监察官选任上，都首重德行。汉代作为选官主要方式的察举制度正是以荐举谏官而开其端。唐时“凡所取御史，必先质重勇退者”。明代朱元璋要求担负“六部”对口监察职责的六科给事中“不爱富贵”而“惜名节”，要求他们“专利国家而不为身谋”，要“国而忘家，忠而忘身”，为朝廷、为皇帝不惜身家性命。清顺治年间上谕:内官考选科道必须才德兼优之员，外官必须钱粮全完，且任内“无参罚者”方准行取。康熙帝一再表示：监察官“若挟其私心，天下必不能治。”因而，拣选监察官当以勤谨、廉洁、公正为必须，“若心术不善，纵有才学何用”。清代，虽然通过捐纳获得官职之风甚盛，但对于科道官职的授与却一向把守甚严，康熙时就明确规定：“凡捐纳岁贡，不准作正途考选科道。”康熙年间规定:降级还级，革职还职者概不选取，监察官须身无瑕疵，品行端谨。

历史上，耿直刚毅的监察官大有人在。汉代魏相，“为人严毅”，宣帝即位后，被任命为御史大夫，一举荡平专权乱政的霍氏集团，为“孝宣中兴”之功臣，史称“孝宣中兴，丙(吉)魏(相) 有声”。东汉后期的侍御史杨秉，先后任四州刺史，“以廉洁称”，拒百万之贿财于门外，尝以“酒、色、财”“三不惑”自许。唐代御史权万纪“性强直，好直言”，以处事明断得到皇帝称许。清代御史曹锡宝在和?权倾朝野之时，弹劾其家人，目标直指其后台权要和?。这些监察官的非常之举若没有“大丈夫”般的气概与高洁的品格做支撑，是不可能勇而为之的。

二、重学识

监察官非学识渊博、明晓律令者，不可为之。汉代的监察官以熟悉法律令为必须的要求。昭宣时期的于定国，由侍御史迁御史中丞，再升迁御史大夫，历任监察官职。他的律学知识乃从小随父亲学习而得，父死后为狱史。汉武帝时担任御史的张汤、赵禹都是法律专家，曾经参与立法工作，张汤作《越宫律》，赵禹作《朝会正见律》，以习法而见长。由这样的法律专家来执风宪之权，当是驾轻就熟。

隋唐科举制实行之后，监察官多需有科举身份。如宋朝的台谏官90%以上有进士身份，南宋时期即使偶尔有非进士者出任宪官，也须先“特赐同进士出身”。靖康年间，荫补入仕的唐恕被任命为监察御史，御史中丞以“有违祖宗条例”为由坚决反对，迫使改任。明洪武年间，在科举考试后要挑选年轻进士入翰林院深造以待重用，名之为庶吉士，其中有一部分人即被指定培养为六科给事中。到清代，法律中已有明确规制：只有进士出身才可考选监察官。顺治时规定:“汉官由贡生出身者,不准考选科道”，康熙时曾有上谕:“汉官非正途出身者，虽经保举，不准考选”，这一制度在雍正时曾一度变通，但随之又加恢复。

三、重能力和经验

一个称职的监察官既要有足够的知识储备，又要有丰富的为政经验，要明察事理，洞晓世事，通达治体，否则，空有满腹经纶而无实战能力，仍然无法胜任。为此，自唐代之后的监察官选任中，一般有相应的资历限制，要求有实际工作的经验。唐代规定，御史必须在地方州县任过职。宋代仁宗时定制，监察官须“两任通判”，孝宗时，监察御史必须有两任县令的经历。明代宣宗宣德年间谕令：“初仕者不许铨除风宪。”英宗正统年间又令：“御史缺，从吏部于进士、监生、教官、儒士出身曾历一任者，选送督察院理刑半年，考试除授。”

经验和资历需要一定的年龄“资本”，年龄过轻者不得任职科道，明时规定，监察官“务得公明廉重、老成历练之人”，“进士年三十以上者，方许赴吏部考选授御史职”。但同时，经验老到而年已衰迈无所作为者，也无法受命巡视、执行公务，当然也被排除在外。清时规定，年龄过轻或在65岁以上者不得选充科道官，年过65岁者，不得保荐监察官。

四、重选任程序

在监察官的选任程序上，两汉时期大多是通过察举方式，由地方官推荐入选，一些“才堪用者”也可以因直接得到皇帝的赏识而获得任命。隋代开始，选任权统归吏部。这一改革无疑有助于克服汉代荐举制下“门生故吏”关系带来的官官相护问题。但在唐代，归于吏部的监察官选任权实际上由宰相掌握，由此产生了新的弊端：“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”，无形中，宰相被排除在监察范畴之外。为解决这一问题，宋代中央一级监察官多由“帝王亲擢”。这一改制使得“权重位尊”的宰相被纳入监察视野，监察权摆脱了相权的控制，同时，又使得监察官的任命更加规范化，并加强了监察官职的权威性。明代时期，实行御史巡按制度，出巡者具有“钦差”身份，选任更加严格：每次选派，必须由督察院层层挑选，拟定两名候选人，然后“引于御前，请旨点选。”即由皇帝点差其中一人，以示慎重。

为了慎重人选，在人品、资历等项考察之后，明清时期还对监察官的选拔实行“试职”制度。明宣德年间规定，进士、监生、教官之堪任御史者，须于各道历政三个月，期满视其表现分为上、中、下三等，上、中二等授御史实职，下等送回吏部另加任用。

五、任职回避制度

为防止由于亲故、同籍等关系而造成的请托、作弊行为，中国古代自汉代开始实行任官回避制度，这其中当然包括作为特殊职务的监察官的任职回避。

首先，监察官员不得与其亲属形成职务上的监督与被监督的关系。唐时规定，宰相大臣子弟不得任监察官，以避免父有过，子不便弹劾。《唐六典》规定:“凡同司联事，及勾检之官，皆不得注大功以上亲”，即凡在同一部门职责相联者，及负监察职能的勾检官与同署官员之间，不得有“大功”以上亲属关系。明清时规定，大臣高官子弟不得充任监察官。明时定制：“大臣之族不得任科道”，“凡父兄伯叔任两京堂上官，其弟男子侄有任科道官者，对品改调”。“凡内外官属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆从卑回避”。

其次，地方官回避本籍的规定，自汉代已经开始，东汉的“三互法”中，官员任职首先要回避的就是自身本籍，这一做法在唐代之后成为定制，监察官选任也须遵从这一原则。地区回避的具体范围在中国古代各时期有不同要求，总的来看，越到后来，回避的范围越大，执行越严格。宋代还规定，与本人或本家族有密切利害关系的地区，如本人或其父辈曾经生活过或曾经任职、经商，或有祖产和妻家田产的地区，都在回避范围之内。

明代对官员任职的地区回避问题也比较重视。明初朱元璋时曾实行地方官任用的三大区域互调规则，将全国划为三大回避单元，官员任职须跨地域，实现了所谓“南人官北，北人官南”。

清代规定：“御史应回避本省。”顺治时定制：“督、抚以下，杂职以上，均各回避本省。”清时不仅任职须回避本籍，甚至官员过问家乡政务也被视为不当。

在中国古代，监察官担负着风宪重任，“纠劾官邪”，“匡辅人君”，选择什么样的人来行使这一权力，至关重要。为此，历代统治者在监察官的选拔任用环节建立起了相对完备的制度，强化监察官素质和能力的要求，并在任用过程中实行严格的回避制度，防止亲故关系影响监察职权的公正行使，这些做法为保证监察官职能的有效实现起到了积极的作用。

（作者系烟台大学法学院教授）
中国 国际复兴开发银行


中华人民共和国与国际复兴开发银行贷款协定


（电信发展项目）
（签订日期１９９４年４月２５日）
　　中华人民共和国（下称借款人）与国际复兴开发银行（下称银行）于一九九四年四月二十五日签订本协定。
　　鉴于借款人对本协定附件２中所述的项目的可行性和优先性感到满意，并要求银行对本项目提供资助；
　　鉴于借款人预计将得到瑞典国际技术合作署一笔相当于１３０万美元的赠款，用于资助项目Ａ部分；借款人和瑞典国际技术合作署之间将就该赠款的条件和条款达成一个协定。
　　鉴于银行已经同意，特别是以上文为基础，按照本协定所规定的条件和条款向借款人提供本贷款；
　　本协定缔约双方现协议如下：

　　第一条　通则；定义
　　１．０１节　银行于一九八五年一月一日起实施的《国际复兴开发银行贷款及担保协定通则》，以及下列几点的修改（下称《通则》），构成本协定整体的一部分：
　　（Ａ）３．０２节的最后一句删去。
　　（Ｂ）６．０２节的（Ｋ）段改编为（Ｌ）段，新的（Ｋ）段为：
　　“（Ｋ）当出现这样一种特殊情况，使得随后的任何提款都同银行协议条款第三节第三段的规定不相符时。”
　　１．０２节　本协定中使用的若干词汇，除上下文另有要求外，其词义均在《通则》中有其相应的解释，下列新增词汇则具有以下词义：
　　（Ａ）“财政部”系指借款人的财政部或其任何继承者；
　　（Ｂ）“邮电部”系指借款人的邮电部或其任何继承者；
　　（Ｃ）“中期行动计划”系指借款人的邮电部副部长于一九九三年九月给银行的一封信中提到的促进电信行业改革的行动计划；
　　（Ｄ）“项目管理局”系指邮电部下属的项目省邮电管理局；
　　（Ｅ）“项目省”系指借款人的江苏、黑龙江和辽宁省。

　　第二条　贷款
　　２．０１节　银行同意按照本贷款协定所规定或提及的条款和条件，向借款人提供一笔由多种货币构成、由银行按照每笔提款当日的汇率计算的、总额相当于二亿五千万美元（Ｕ＄２５０，０００，０００）的贷款。
　　２．０２节　本项贷款资金可根据本协定附件１的规定从贷款账户中提取，用于支付已经发生的（或若银行同意，也可用于支付将发生的）、为本协定附件２所述项目需要的和应由本贷款资金支付的货物及服务的合理费用。
　　２．０３节　提款截止日应为一九九九年六月三十日，或由银行另定的更晚的日期。银行应将该更晚日期及时通知借款人。
　　２．０４节　对于尚未提取的贷款本金部分，借款人应按百分之零点七五（０．７５％）的年率，按时向银行交付承诺费。
　　２．０５节　（Ａ）对于已经提取尚未偿还的贷款本金，借款人应按每一利息期的利率及时交付利息，该利率为前一个半年所确定的核定借入款成本加上百分之零点五（１％的一半）。在本协定第２．０６节规定的每个日期，贷款人应支付未偿还的贷款本金在上一个利息期所产生的利息，该笔利息是按该利息期内适用的利率计算的。
　　（Ｂ）银行应根据实际可能，在每一个半年期终了后，将该半年期的核定借入款成本通知借款人。
　　（Ｃ）在本节中使用的：
　　（Ｉ）“利息期”系指本协定２．０６节中规定的每一日期以前的六个月时期，包括本协定签订日所在的最初的利息期。
　　（ＩＩ）“核定借入款成本”系指银行在一九八二年六月三十日以后已经提取而未清偿的借入款部分的成本，由银行合理确定，并以年利率表示。银行借入款部分不包括银行分配给下列资金的这类借入款或部分借入款：（１）银行的投资；（２）银行在一九八九年七月一日以后可能发放的，其利率不根据本节（Ａ）段的规定加以确定的贷款。
　　（ＩＩＩ）“半年期”系指以日历年计算的前六个月或后六个月。
　　（Ｄ）银行将至少提前六个月通知借款人在某一确定的日期对本节（Ａ）、（Ｂ）、（Ｃ）、（ＩＩＩ）段进行如下修改：
　　“（Ａ）对于已经提取而尚未偿还的贷款本金，借款人应按每一季度的利率，按时交付利息，该利率为前一季度所确定的核定介入款成本加上百分之零点五（１％的一半）。在本协定的第２．０６节规定的第一日期，借款人应交付未偿还的贷款本金上一个利息期所产生的利息，该笔利息是按照该利息期内所适用的两个季度的利率计算的。”
　　“（Ｂ）银行应根据实际可能，在每一季度终了后，将该季度的核定借入款成本通知借款人。”
　　“（Ｃ）（ＩＩＩ）‘季度’系指从每个日历年的一月一日、四月一日、七月一日及十月一日开始的三个月时期。”
　　２．０６节　利息和其他费用应每半年交付一次，交付日为每年的三月十五日和九月十五日。
　　２．０７节　借款人应按照本协定附件３规定的分期偿付时间表，偿还贷款本金。

　　第三条　项目的执行
　　３．０１节　（Ａ）借款人对实现本协定附件２所述本项目的各个目标予以承诺，为此，借款人应通过邮电部和项目管理局，以应有的勤奋和效率，并按适当的行政、经济、财务和电信惯例实施本项目，并应根据需要及时提供项目所需的资金、设施、服务和其他资源。
　　（Ｂ）在不限制本节（Ａ）段条款的情况下，除非银行和借款人另行同意，借款人应按照本协定附件５中的实施计划执行本项目。
　　３．０２节　除非银行另行同意，本项目所需的并应由本贷款资金支付的货物和服务的采购，均应按本协定附件４的规定办理。

　　第四条　财务约文
　　４．０１节　（Ａ）借款人应按照健全的会计惯例，保持或促使保持足以反映以下情况的记录和账目：（Ｉ）负责执行本项目或部分项目的借款人机构和部门关于本项目的业务、资源和支出；（ＩＩ）项目管理局下属电信经营企业的合并的财务状况。
　　（Ｂ）借款人应：
　　（Ｉ）由银行可以接受的独立的审计师，按照一贯运用的适当的审计原则，对本节（Ａ）段中提及的每一财政年度的各种记录和账目进行审计。
　　（ＩＩ）尽快，但在任何情况下最迟不晚于每一财政年度终了后的六个月，向银行提交一份经上述审计师按照银行合理要求的范围及详细程度所作的这类审计报告；
　　（ＩＩＩ）当银行随时提出合理要求时，向银行提供关于上述记录、账目及其审计的其他有关资料。
　　（Ｃ）对于根据费用报表从贷款账户提款支付的一切支出，借款人应该：
　　（Ｉ）按照本节（Ａ）段的要求，保持或促使保持反映这种支出的记录和账目。
　　（ＩＩ）保证所有证明这种支出的记录（合同、订单、发票、账单、收据和其他文件），在银行收到最后一次从贷款账户提款那一个财年的审计报告之后，至少再保留一年。
　　（ＩＩＩ）使银行的代表能够检查这些记录。
　　（ＩＶ）保证在本节（Ｂ）段提到的年度审计中包括这些记录和账目，且审计报告中包括由已提及的审计师所做的一份独立意见书，以说明这一财年提交的费用报表及其准备过程程序和内部控制，能否用来支持有关的提款。

　　第五条　生效日期；终止
　　５．０１节　在《通则》第１２．０１节（Ｃ）款的含义范围内，规定下列情况作为本贷款协定生效的附加条件：即本贷款协定已获借款人的国务院批准；
　　５．０２节　兹确定本协定签字后九十（９０）天为《通则》第１２．０４节中所要求的日期。

　　第六条　借款人的代表；地址
　　６．０１节　根据《通则》第１１．０３节的要求，借款人的财政部长被指定为借款人的代表。
　　６．０２节　根据《通则》第１１．０１节的要求，兹确定以下地址：

　　借款人方面：
　　中华人民共和国
　　北京　１００８２０
　　三里河
　　财政部
　　电报挂号：ＦＩＮＡＮＭＩＮ
　　　　　　　ＢＥＩＪＩＮＧ
　　用户电传号码：２２４８６　ＭＦＰＲＣ　ＣＮ

　　银行方面：
　　美利坚合众国
　　华盛顿（哥伦比亚特区）２０４３３
　　西北区Ｈ街１８１８号
　　国际复兴开发银行
　　电报挂号：ＩＮＴＢＡＦＲＡＤ
　　　　　　　Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．
　　用户电传号码：２４８４２３（ＰＣＡ）
　　　　　　　　　８２９８７（ＦＴＣＣ）　６４１４５（ＷＵＩ）
　　　　　　　　　１９７６８８（ＴＲＴ）
　　本协定的缔约双方，通过其各自正式授权的代表，于上述日期，在美利坚合众国哥伦比亚特区，以各自的名义在本协定上签字，以昭信守。
　　注：附件一、二、三、四、五略。

　　中华人民共和国　　　　　　　　　　国际复兴开发银行
　　　授权代表　　　　　　　　　东亚及太平洋地区代理副行长
　　　　李道豫　　　　　　　　　　　　尼古拉斯·霍普
　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　（签字）