国务院办公厅 民政部 国家计委、国家经贸委、教育部、


国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知

国办发（2000）19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　民政部、国家计委、国家经贸委、教育部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、外经贸部、卫生部、税务总局《关于加快实现社会福利社会化的意见》已经国务院批准，现转发给你们，请认真贯彻执行。

国务院办公厅
二０００年二月二十七日

　

关于加快实现社会福利社会化的意见

民政部 国家计委 国家经贸委 教育部
财政部 劳动保障部 国土资源部 建设部
外经贸部 卫生部 税务总局
（二０００年二月十三日）

　　为了推进我国社会福利事业的改革与发展，建立适应社会主义市场经济体制的社会福利服务体系，现就加快实现社会福利社会化问题提出如下意见：
　　一、推进社会福利社会化的必要性和紧迫性
　　新中国成立50年来的特别是改革开放以来，在党和政府的重视、关怀下，我国以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会福利事业取得了长足进展，在社会主义物质文明和精神文明建设中发挥了积极作用。
　　我国已经进入老龄社会，老年人口基数大、增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化养老的需求迅速增长。同时，残疾人和孤儿的养护、康复条件也亟待改善。但是长期以来，我国社会福利由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。社会福利事业的改革与发展，已经引起党和政府及全社会的广泛关注。为此，必须从长远和全局出发，广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展，这对于进一步建立健全社会保障制度，促进社会稳定和社会文明进步具有重要意义。同时，推进社会福利社会化，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义。
　　推进社会福利社会化不仅是必要的，也是切实可行的。全社会对社会福利需求的急剧增长，使社会福利社会化具有广阔的发展前景；我国综合国力的增强，人民群众生活水平和道德水准的提高，为推进社会福利社会化奠定了良好的基础；企业“办社会”职能分离后的资源与社会上闲置资源的综合开发利用和置换，国内外一些社会团体、慈善组织和个人的积极参与（捐助或投资），社区服务中养老、托幼和助残等系列化服务的蓬勃发展，为实现社会福利社会化创造了有利条件。
　　二、推进社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求
　　（一）推进社会福利社会化的指导思想：立足我国社会主义初级阶段的基本国情，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向，探索出一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子，建立与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利事业管理体制和运行机制，促进社会福利事业健康有序地发展。
　　（二）推进社会福利社会化的目标：到2005年，在我国基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。各类社会福利机构的数量和集中收养人员的数量每年以10％左右的速度增长，尤其是老年人社会福利服务机构的数量有较大增长；城市中各种所有制形式的养老服务机构床位数达到每千名老人10张左右，普遍建立起社区福利服务设施并开展家庭护理等系列服务项目；农村90％以上的乡镇建立起以“五保”老人为主要对象，同时面向所有老年人、残疾人和孤儿的社会福利机构。
　　（三）推进社会福利社会化的要求：
　　一是投资主体多元化。从我国的基本国情出发，推进社会福利社会化采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形式社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。各级政府应根据经济和社会发展的需要，逐年增加对社会福利事业的投入，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量的兴办社会福利机构；适当增加中国福利彩票发行额度，为社会福利事业的发展筹措更多的资金；采取优惠政策，鼓励集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办社会福利事业；企事业单位可根据自身条件自愿捐助社会福利事业，或利用闲置资源投资“面向社会区、自主经营、自负盈亏”的社会福利事业；儿童福利机构在今后一段时期仍以政府管理为主，也可吸纳社会资金合办，同时通过收养、寄养、助养和接受捐赠等多种形式，走社会化发展的路子。
　　二是服务对象公众化。社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）、孤儿等特困群体的需求外，还要面向社会老年人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务。
　　三是服务方式多样化。社会福利机构和社区除集中养老、助残外，应发挥多种服务功能，为家庭服务服务提供支持。要大力发展社区福利服务设施和网点，建立社区福利服务体系，困地制宜地为老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体提供各种福利服务。要积极推进单位福利设施社会化。
　　四是服务队伍专业化。要逐步提高社会福利服务队伍的专业化水平，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度；加强社会福利工作系统的专业教育、在职教育及岗位技能培训，建立并完善学科建设和教材体系；大力倡导志愿者服务，加强志愿者服务队伍建设，使志愿者服务制度化，规范化。
　　三、制定优惠政策，引导社会力量积极参与社会福利事业
对社会力量投资创办社会福利机构，各级政府及有关部门应给予政策上的扶持和优惠。
　　（一）各地要将社会福利机构及床位数作为社会发展的指导性指标纳入国民经济和社会发展计划，要在基本建设计划中统筹安排社会福利设施建设。
　　（二）社会福利机构的建设用地，按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，更划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。
　　（三）各地在制定城市居住区规划时，无论是新区建设还是旧区改造，都应按原国家技术监督局、建设部发布的《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）的有关规定，将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划。城镇人口不足６万人的街道办事处要设立一处老年人综合福利服务设施，同时附设一处可容纳30名左右老人的养老院；城镇人口超过6万人的街道办事处则要按上述要求增设新的老年人综合福利服务设施。要充分考虑社会福利服务对象的要求和社会福利事业发展的需要，尽可能在靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施建设，施工中要严格按照规划和福利机构建设、建筑标准及规范实施，建成后任何部门和单位不得挤占。各市人民政府对此项市政基础设施配套建设费应酌情给予减免。
　　（四）对社会福利机构及其提供的福利性服务和兴办的第三产业，安置残疾人的福利企业，以及单位和个人捐赠支持社会福利事业的，国家给予税收优惠政策，按照现行国家税法规定执行。
　　（五）对获得民政部门批准设置的社会福利机构按规定到有关部门办理法人注册登记时，有关应部门优先办理；对未获得民政部门批准而设置的社会福利机构，有关部门不应办理法人注册登记手续。
　　（六）对社会福利机构的用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费；对社会福利机构使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。
　　（七）各地在制定本区域卫生事业发展规划时，要充分考虑老年人、残疾人、孤残儿童的医疗、预防、保健、康复等卫生需要，积极支持社区卫生服务机构开展老年医疗、预防、保健、康复、健康教育等工作，鼓励并扶持社会力量兴办以老年人、残疾人、孤儿为服务对象的非营利性医疗机构。对社会福利机构所办医疗机构已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可根据劳动保障部下发的《关于印发城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法的通知》（劳社部发[1999]14号）的规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围，社会福利机构收养人员中的基本医疗保险参保人员，在定点的社会福利机构所办医疗机构就医所发生的医疗费用，按基本医疗保险的规定支付。
　　（八）对社会福利机构中收养的（包括社会福利机构在社区和居民家庭中分散寄养的）就读于小学、初中的孤儿，要按有关规定免收杂费、书本费；对被高中（职业高中）、技校、中专、高等学校录取的孤儿，要免收学费、住宿费。
　　（九）对各类社会福利机构中具有劳动能力的成年孤残人员，应积极采取措施，优先推荐就业，免费给予上岗前的培训。社会福利企业、事业单位及其职工，要依据国家有关规定，参加社会保险，缴纳社会保险费，依法保障职工享受各项社会保险待遇的权益。对进入社会福利机构养老并享受社会保险的人员，社会保险机构可委托社会福利机构代办其养老金发放等服务性工作。
　　四、统筹规划，规范管理，有序发展
　　（一）统筹规划、依法规范社会福利事业的发展。各级政府及有关部门要加强调查研究，合理确定社会福利事业发展目标，对社会福利机构的数量、布局、规模档次以及资金、用地等统筹安排，防止盲目发展、一哄而起和重复建，避免资源浪费。
要抓紧制定社会福利事业的有关法规，使社会福利事业的建设与管理有章可循、有法 可依。今后，申办社会福利机构，要严格执行民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》的有关规定，老年人福利设施建设要按照建设部、民政部联合颁布的《老年人建筑设计规范》（JGJ122-99）进行设计和施工，接受行政主管部门的检查和监督。
　　（二）建立充满生机和活力的管理体制和运行机制。要按照社会主义市场经济体制的要求，处理好社会福利工作中政府职能和社会化的关系，研究制定社会福利机构分类管理的政策措施，逐步建立起政府宏观管理、社会力量兴办、社会福利机构自主经营的管理体制。要按照产业化的发展方向逐步建立起适应市场经济要求的运行机制。要深化现有国家、集体兴办的社会福利机构改革，探索社会化管理的新路子，盘活存量。对新办的社会福利机构，要打破旧框框，按照市场经济的要求运作，真正体现市场配置资源、价值规律调节、公平竞争、优胜劣汰的市场经济法制，使各类社会福利机构能够自主经营、自负盈亏、自我发展。
　　（三）加强领导，促进社会福利社会化有序发展。社会化是我国社会福利事业发展的方向，也是我国社会福利事业管理体制的重大改革，必须积极稳妥地推进。各级政府要切实加强领导，把社会福利社会化列入重要议事日程，作为一件大事抓紧抓好；要从实际出发，因地制宜，积极推进；要注意抓好试点，总结经验，逐步推广。各级民政部门要当好政府的参谋，提出切实可行的实施方案，做好服务协调和督促检查工作。各有关部门要密切配合 ，大力协助，为社会福利社会化健康有序地发展做出积极贡献。

　　在讨论证据立法模式之前我想先谈谈所谓的“模式”，也即法的模式。目前具有较大影响的法的模式论主要有三种:一是律令—技术—理想模式论,二是规则模式论,三是规则—政策—原则模式论。“律令—技术—理想模式论”是由美国著名社会法学派人物庞德提出来的。这是法的第一个典型模式。庞德认为,任何一个法都应当有三种成分构成:这就是技术成分、理想成分和律令成分。所谓技术成分,是指解释和适用法律的规定、概念的方法和在权威性法律资料中寻找审理特殊案件的根据和方法这一点是两大法系国家立法模式的主要差异。所谓理想成分,是指法律在一定时间和地点所追求的社会秩序的理想图画。它回答的问题是,特定的社会秩序应当是什么,通过法律对社会实行控制的目标是什么等等。在对新奇案件的解决中,往往需要借助立法中的理想成分。所以,立法中的理想成分成为对法律原则进行选择和判断的基础性因素。所谓律令成分,它主要是指规则,但同时还包括原则、概念、标准及学说等等因素。规则是指对一个具体的事实状态赋予一种确定具体后果的各种律令。原则是一种用来进行法律推理的权威性出发点。概念是一种可以容纳各种情况的权威性范畴。标准是法律所规定的、根据各个案件的具体情况适用的一种行为尺度。
　　第二个法的典型模式为“规则模式论”。规则模式论是新分析法学派提出来的法律模式。其现代的代表人物是哈特。哈特在批评奥斯丁的法的命令模式论的基础上提出了该规则模式。哈特认为,法是一个规则体系。这个规则是由主要规则和次要规则组成的。主要规则是设定义务的规则,次要规则是“关于规则的规则”。根据次要规则,人们可以通过言论和行动引入新的主要规则,取消或修改旧的规则,或以各种不同的方式决定这些规则的作用范围或控制它们的实施。由于次要规则主要是授予权利,所以这些规则又称为“授予权利的规则”。法的第三种典型的模式理论是由德沃金提出来的“规则—政策—原则模式论”。德沃金认为,英美法系国家法律实践的典型运行模式并不是实证主义的法律模式理论,而是由规则、原则和政策三个主要因素构成的三位一体的模式。根据这个模式论,原则和政策相对于规则而言乃处在同一个抽象的层次。但是,政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定,一般来说,是关于社会的经济、政治或者社会特点的改善,以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。而原则是有关个人的权利、正义或公平的要求或其他道德方面的要求。与之不同,法律原则和法律规则在许多方面是有区别的。规则是具体的,它在适用时要么有效,要么无效。但法律原则在适用时具有灵活性。原则与原则之间会发生冲突,此时,应比较各项原则的相对分量。规则与规则之间并无所谓重要或不重要的区别问题。对规则的比较,应在规则外寻求标准,规则本身并不昭示何种标准可以评价它的重要性程度。
　　以上三种法的模式实质上分别代表了社会法学派、新分析法学派以及新自然法学派关于法的本质的理解和认识。这三种法的模式事实上也各有缺点和优点。庞德的模式论把法律理想视为法律的要素,则有助于克服执法和司法中的概念主义、条文主义或教条主义,增强法的弹性或灵活性,使法律能够更好地适应不断变化着的社会需要和各类形式的案件审判。但是,这种模式运行得不好,可能会导致法与非法的界限的混淆,使法失去确定性,并为法官的自由裁量权的宽泛化大开方便之门。哈特的规则模式论则强调了法的逻辑结构和确定性,但是它把法看作是一个封闭式的体系,容易使执法和司法走上法律条文主义和形式主义的极端。德沃金的模式论具有庞德模式论的灵活性的优点,但是它将政策看作是法律模式的一个因素,则未必无可斟酌之处。可见,以上三种模式皆有其不足之处。为了克服这种不足,我国有学者提出了一个试图取代以上三种模式的新模式论,此即“规则、原则、概念模式”。

　　北安市人民法院—宫晓辉