论代表议案的现状与发展①
——关于代表议案和建议专题思考之一
周 军
与审议权、选举权一样，提出人大职权范围内的议案是人大代表重要的职务行为，是代表参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要权利与途径。代表议案的合理提出是制度完善和代表素质提高的结果，代表议案的有效处理是发展社会主义民主的题中之义。
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂，除了代表大会期间代表提出的一般性议案外，其他特殊议案②的发生概率极低，不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织性行为与非特殊情况下，代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案，虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议，但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然，目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义，而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下，全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节，似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场，地方法规则是依据各自的情况，有的地方取广义概念，如山西等省人民代表大会代表议案的规定；但大部分地方则依然比较模糊，如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为，由于特殊议案不具有普遍意义，将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势，也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来，代表议案的数量处于不断上升的过程，特别是近年来，攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例，如下表：
统计显示，目前代表一般议案正处于高涨阶段，显示了代表民主意识和参与意识的不断提高，也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，相当多的代表议案并不符合代表议案要求，只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上，大会收到代表议案61件，其中有28件转作建议处理，占45.9%；七届全国人大一次会议上，大会收到代表议案488件，其中有394件转作建议处理，占80.7%；八届全国人大一次会议上，大会收到代表议案611件，其中517件转作建议处理，占84.6%；九届全国人大一次会上，大会收到代表议案830件，其中有730件转作建议处理，占87.9%；十届人大一次会议上，大会收到代表议案1050件，其中712件转作建议处理，占67.8%，以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见，代表议案数量越来越高，但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低，而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序，议案经以法定的方式提出后，必须先经过逐一审查，提出处理意见，然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人，还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势，直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加，甚至不堪重负，难以保证代表议案的审议质量。
但是，就目前代表数而言，代表议案的数量还越没达到应该达到的数量，假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案，全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右，而不是现在的一千多件。可见，对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备，采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定，部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法，但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽，代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案，是正确行使代议制中代表权利的必然要求，是代表个体素质与整体素质的充分反映，体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理，是正确保障代表法定权利的必然要求，是人民代表大会制度设计合理性的证明，体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件，宪法与法律均有不同程度的规定，但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用，不仅决定于这方面的法律制度，而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表：
自觉性低 代表权利 自觉性高
权利来源 高数量+低质量 高数量+高质量
低数量+高质量 高数量+低质量
制约度高 处理程序 制约度低
研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用，追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出，代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响，而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下，合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下，代表对议案的认识还存在一定的差距，对议案处理程序还缺乏足够的了解，所提议案不符合法律规定的形式要件，代表的知情权还未得到充分保障，代表议案的针对性不够强等，使代表议案的作用发挥受到极大的制约：部分代表对议案规范与作用不甚了解，在满腔热情地提出后采取放任态度；大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力，在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策；制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是，维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下，代表采集议案的方式各行其是，内容五花八门，而又彼此影响，因此，部分代表抱着各种心态尽可能提出议案，甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后，唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定，负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱，对于明显不合理的代表议案不能作废，事事请示大会主席团事实上却不可能，只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程，代表议案是代议制民主的产物，它因为民主需要而产生，同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发，从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望，从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明，社会发展需要代表们的广泛参与，代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后，必然会产发深度的理论探索，觉醒代表的责任意识，催生相关的法律规定，使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说，代表议案存在问题的解决与合理模式设计，要根据人民代表大会制度的基本理论与实践，要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化，要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实，要利于发挥工作机构的助手作用。
首先，要进一步完善法律制度，明确规定代表议案的合理内容，对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体，加强法律制度的设计，必须明确规定代表议案的内容范围，准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例，代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项，提出关于修改宪法的议案，关于制定、修改、废止法律的议案，关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等；规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目，国民经济和社会发展计划执行中的重大变化，国家预算执行中存在的重大问题，以及其他在全国范围内有重大影响的事项外，规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件，签名人数不足法定人数，以及内容不符合上述要求，直接作为废案处理，不予审议。
其次，要进一步提高代表素质，增强代表参政议政的责任意识和大局意识，对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利，任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现，列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案，有关单位必须认真予以实施。
但如何合理提出议案，不断提高代表议案的质量，关键在于代表的法律素质与文化素质，在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训，使代表明确议案的基本要求，在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力，使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发；努力保障代表的代表性，提倡从人民群众的根本利益出发，避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益；引导代表依法对司法机关进行监督，避免通过代表议案方式影响司法独立；增强代表履职的责任心，鼓励代表密切联系人民群众，通过多种方式采集代表议案；强调代表客观求实和依法履职，认真思考，深入调研，使所提议案合理合法适当。
对提出重大议案，为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团，予以通报表扬。贡献突出的，由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案，或者多次提出废案的代表和所在的代表团，也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿，对于采取欺骗或者威胁手段，强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人，所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。
第三，要进一步发挥工作机构的作用，适当授以权责，协助代表提高议案质量，对代表提交的议案实行初步审查。
代表是各级国家权力机关的组成人员，人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构，担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作，在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案，必须适当地授以权责，可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案，有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正，对不同意补正的，有权予以退回；对议案内容不属于人大职权范围内事项的，可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的，大会秘书处应当向大会主席团报告，经大会主席团同意，作为废案处理，不予审议。对不提交主席团会议审议的，经领衔代表或代表团团长要求或者同意，大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。
人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作，为代表议案调研时联系有关部门和单位，提供适当的便利条件。有条件的地方，还可以成立专门的代表议案工作部门，为代表提案服务。
总之，代表依法提出议案是法律规定的权利，如何充分保障代表的提案权，不断提高代表议案的质量，是一个值得长期探索的重要问题，是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上，各级人大常委会正在不断努力，部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等，虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究，但已经有了比较可喜的开端，只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障，代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。
①本文资料除特别注明外，均来源于《中国人大网》历届人民代表大会主席团通过的代表议案处理意见的报告
②为了行文方便，姑且将前文所述的一般性议案之外的其他议案称之为特殊议案。
厦门市水政监察规定
福建省厦门市人民政府
厦门市水政监察规定
（厦门市人民政府令第70号 １９９８年５月２２日）
第一章 总则
第一条 为保证水法律、法规、规章的贯彻实施，加强水政监察工作，保障我市防洪、防潮和水工程的安全，维护正常的水事秩序，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称的水政监察是指市、区人民政府水行政主管部门依法对单位和个人执行水法律、法规、规章的情况进行监督检查和对水事违法行为进行处理的行政执法活动。
水政监察包括水资源监察、河道监察、水工程监察、防洪、防汛、防潮和水文设施的监察等，但法律、法规另有规定的除外。
第三条 水政监察遵循以事实为根据，以法律为准绳，预防与查处相结合的原则。
第四条 水政监察活动受法律保护，任何单位和个人不得非法干预。
第五条 对在水政监察工作中做出显著成绩的单位和个人，由市、区人民政府或水行政主管部门给予表彰和奖励。
第二章 机构与职责
第六条 水行政主管部门是水政监察的行政主管部门，其所属的水政监察机构受水行政主管部门的委托具体负责水政监察工作。
第七条 市水政监察机构负责湖里区、开元区、思明区的水政监察工作。湖里区、开元区、思明区的水行政主管部门协助市水政监察机构处理本辖区内的水政监察工作。
同安区、集美区、杏林区的水政监察机构，负责各自辖区内的水政监察工作，业务上受市水政监察机构的监督指导。对于案情重大、情况复杂、跨区域的水事案件应及时报告上级水政监察机构，必要时可请求上级水政监察机构协助处理。
重要的国有水工程管理单位可以根据同级水行政主管部门的委托，负责其工程管理范围内的水政监察工作。
第八条 水政监察机构的基本职责是：
（一）宣传贯彻《水法》、《防洪法》及其他水法律、法规、规章；
（二）依法保护水、水域、水工程、防洪、防潮、水文和其他水利设施，维护正常的水事秩序；
（三）依法对水事活动进行监督检查，查处水事违法案件；
（四）配合公安、司法机关查处水事治安、刑事案件；
（五）有关法律、法规、规章规定的其他水政监察职责。
第九条 水政监察人员必须具备大专以上文化程度（区水政监察人员可为高中以上），并经水行政主管部门培训、考核合格方可从事水政监察工作。
第十条 水政监察人员实行聘任制，任期三年，可以连聘连任。
水政监察人员被同级水行政主管部门免职，或聘任期满后未被同级水行政主管部门续聘的，由发证机关收回水政监察证和水政监察标志等。
第十一条 水政监察人员在水政监察活动中，行使下列职权：
（一）进行现场检查、取证以及查阅和复制与水政监察事项有关的文件、凭证等资料；
（二）要求被调查的单位和个人如实提供有关情况和材料；
（三）询问当事人和有关证人；
（四）对正在进行的水事违法行为，依法予以制止；
（五）对水事违法行为在调查取证的基础上提出处理意见。
第十二条 水政监察人员在履行职责时，必须秉公执法，不得滥用职权，徇私舞弊。
第三章 监察程序
第十三条 水政监察采取日常巡查和定期检查相结合，全面检查和举报专查相结合的方式。
第十四条 水政监察机构对群众举报的案件应予以受理。
水政监察机构受理口头举报案件，必须详细记录，并为举报人保密。
第十五条 水政监察机构对符合下列条件的违法行为，应在发现违法行为之日起五日内填写《水事违法案件受理立案呈批表》，报水行政主管部门批准立案：
（一）有违反水法律、法规、规章的事实；
（二）依照水法律、法规、规章应当追究法律责任；
（三）属水行政主管部门管辖范围；
（四）违法行为未超过追究时效。
对于由上级水行政主管部门交办、其他部门移交的水事违法案件，水政监察机构应予处理。
第十六条 水政监察人员在进行水政监察时，应佩戴水政监察标志，出示水政监察证件，并有两名以上水政监察人员共同进行。
对未佩戴水政监察标志，或未出示水政监察证的，有关单位和个人有权拒绝接受检查、调查、询问和处理。
第十七条 对正在进行的水事违法行为，水政监察人员应及时发出停止水事违法行为通知书，责令违法行为人立即停止违法行为。
第十八条 水政监察人员与水事违法案件有直接利害关系的，应当自行回避。案件当事人也可申请回避。是否回避，由水行政主管部门决定。
第十九条 水政监察人员调查案件应制作调查笔录。被调查人应当在笔录上签名或盖章，被调查人拒绝签名或盖章的，监察人员应当在笔录上注明。
第二十条 案件调查终结，水政监察人员应当向水行政主管部门提出调查报告，水行政主管部门应当对调查报告进行审查，并根据水法律、法规、规章的规定作出处理决定。
依法给予行政处罚的，水行政主管部门应制作行政处罚决定书，并依法送达当事人。
第二十一条 水行政主管部门作出对公民处以超过五千元、对法人或者其他组织处以超过五万元罚款以及吊销许可证等水行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，水行政主管部门应当依照《行政处罚法》的规定组织听证。
第二十二条 水行政主管部门处理违法案件应在立案之日起三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经原批准立案的部门负责人批准，可以延长十五日。
第二十三条 水政监察人员在案件终结后，应及时制作结案报告，经水行政主管部门负责人批准后结案。
案情重大和情况复杂的案件，以及上级交办的案件结案后，应当报上一级水行政主管部门备案。
第二十四条 当事人对水行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第四章 法律责任
第二十五条 拒绝、阻碍水政监察人员行使公务，触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十六条 水政监察人员在行政执法中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在的单位或上级机关予以行政处分；触犯刑律的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十七条 水行政主管部门、水政监察机构及其监察人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
第五章 附则
第二十八条 本规定自一九九八年七月一日起施行。