城市旧村改造问题探析

■ 朱士利

【内容提要】随着我国城市化建设步伐的加快，城市城郊农村旧村改造所带来的问题日益凸现，因旧村改造涉及城市多方面的问题，给城市房地产市场及城市发展规划带来不可估量的影响，已成为政府十分棘手的问题，本文基于该前提，在分析城市旧村改造相关问题的基础上，在以法律解决途径方面提出若干参考性意见。
【关键词】旧村改造 城市旧村改造 野楼盘
一、城市旧村改造的基本概念
（一）城市老城区改造、农村旧村改造与城市旧村改造的区别
城市老城区改造亦称为旧城改造，旧城改造是指改造区域占地原本就属于城市国有土地，涉及改造区域的建筑物都是或绝大多数属于拥有产权证书的个人或单位享有，改造拆迁由政府统一协调处理，对涉及建筑物予以评估补偿，按计划实行回迁或另行安置，改造区域按政府统一规划重新建设布置的一种旧城改造方式，即新城区取代老城区进行改造建设的一种方式。农村旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。农村旧村改造涉及的方面要比城市旧城改造小的多。而城市旧村改造与城市旧城改造、农村旧村改造均存在重大差异，相比之下要复杂的多。
（二）城市旧村改造的基本概念
本人认为，城市旧村改造首先具备如下两个条件：其一是涉及改造区域已经属于城区或者将来在短时期内必然成为城区，属于城市的规划区域；其二是涉及改造的区域虽然属于城市规划区，但是土地性质尚未发生变化，国家尚未征用变更为国有土地，仍然归属于该区域村民集体所有，国家没有基于所有权支配该区域土地的权利。
基于城市旧村改造的上述两个条件，本人认为，现阶段城市旧村改造合法概念可以论述为城市旧村改造区域土地所有者根据城市规划依法定程序实现所辖区域改造的行为。
二、城市旧村改造违规开发建设的原动力
基于城市旧村改造的上述特点，城市旧村改造始终突现着土地规划与土地权属的不一致带来的一系列矛盾。面临众多的城市旧村改造区域，基于政府财力的限制，目前基本不能实现城市旧村改造区域土地的征用，故在一定时期内政府不能统一实现城市旧村改造。随着城市房地产市场持续升温，城市旧村改造满足本集体需要的同时，旧村改造土地所有者及房地产投资商也敢于冒风险投入大批资金持续进行旧村开发并将建成房屋非法销售而获取利益，即而带动相关经济产业的发展而获得更大的利益。故本人认为利益驱动是城市旧村改造违规开发建设的一关键原动力。
三、违规城市旧村改造存在的实际问题
违规城市旧村改造即指违反政府城市规划方案和设计所进行的非法城市旧村改造，违规城市旧村改造所建设楼盘被俗称为野楼盘。违规城市旧村改造存在的实际问题主要表现在以下几个方面：
（一）背离城市整体规划，乱开发建设
基于城市旧村改造区域土地所有权与城市土地建设规划的矛盾，城市旧村改造与城市建设规划在一定程度上存在严重不一致的情况，在城市建设规划滞后的城市，这种情况尤其严重，城市旧村改造区域背离城市整体规划，乱开发建设，严重影响了城市的整体建设思路和城市形象，必然会带来一系列的后患，造成的经济损失是不可避免的。
（二）无规则建设影响大型项目规划
城市旧村改造区域无规则的开发建设，使得政府对该城市旧村区域土地利用失控，政府拟建的重大项目可能受到严重影响，由于规划区内土地规划被打乱，可能影响政府涉及大型项目的招商，严重影响到城市的整体布局和可持续性发展，如果对非法的城市旧村改造区域进行拆除则必然带来极大的财产损失。
（三）拆除违规改造楼盘引发各种社会问题
因前述原因将违规城市旧村改造楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时必然引发各种社会问题，原城市旧村改造区域的原始住户如何进行补偿？违法购买该城市旧村改造区域房屋的人员是否进行补偿及由谁给予补偿？失去住房的大量人员将如何安置？……到时处理起来将会非常棘手。
四、政府对违规城市旧村改造所采取措施及效果
（一）户籍改革和社区化推进
将城市旧村改造区域农村农民户口改为城市居民户口，以便从户籍上与城市居民实现同一，以加强人员管理；将城市旧村改造区域农村村民委员会改为社区居民委员会以强化行政管理；以此两个方面来加强对涉及城市旧村改造区域的管理力度，设定其改造的范围仅限于在规定的范围内满足本集体成员的需求，防止其违规大规模旧村改造。但是，这种方式在实践中难以凑效，鉴于城市房地产所蕴藏的巨大市场诱惑力，基于城市旧村改造区域土地不属于国家所有，该区域土地所有者和投资商违规开发的高亢热忱是难以阻止的。
（二）联合执法检查、查封非法售楼处
面对违规的城市旧村改造，政府通常组织有关部门采取联合执法检查、查封非法售楼处的方式来遏制违规的城市旧村改造。但这种方式往往是检查的时候非常配合，检查完后照常开发建设，查封的售楼处在检查人员走后又堂而皇之的开门营业，而更有甚者，检查人员还经常遇到大批村民的围攻，导致执法检查、查封不了了之，无果而终。
（三）杀一儆百，强行拆除建成或在建楼盘
对于顶风而上的违规城市旧村改造，政府组织大批执法人员对涉及的某一违规建成或在建改造楼盘采取强行拆除措施，以起到杀一儆百的效果，遏制违规城市旧村改造。但是，时间一长，被拆除的楼盘又建了起来，而且又有新的楼盘不断的开工建设，而政府执法人员强制拆房也是冒着随时有可能与村民发生暴力冲突的前提下进行的，在实践中大量开拆已建楼盘的情况尚不多见。
（四）舆论宣传，扼住购买群体
鉴于违规城市旧村改造所建楼盘在集体内部往往采用分配制度，主要靠对外销售给其他购买群体获利，政府部门在购买群体中进行舆论宣传，扼住购买群体，以打击违规进行城市旧村改造。但是在违规城市旧村改造所建野楼盘的低价销售吸引下，仍然有络绎不绝的野楼盘购买者，舆论宣传实是难以凑效。
五、解决城市旧村改造问题所应考虑的基本原则
本人认为，解决城市旧村改造问题应考虑以下基本原则：
（一）预先处理原则
政府虽不能在短时间内拿出巨款或找到资金统一征用城市旧村改造区域，统一实现城市旧村区域的改造，但可以做到预先规划，可以将预先规划好的文件发放给各城市旧村改造区域土地所有者，可以预先指导其如何进行旧村改造，以控制全局，从而能够有效避免拆除而造成的建设资源浪费。
（二）避免损失原则
尽最大可能的避免社会财富的不必要浪费，对于已建成或在建楼盘，如果确实不违反城市整体规划布局，没有必要拆除的，予以保留，确实不拆除不行的予以拆除，尽量避免处罚性的强制拆除行为的发生，避免社会财富的浪费。
（三）市场机制原则
一律的遏制未必是一种好的方法，从经济角度来看，可以考虑用市场经济杠杆来适时调节，对于城市旧村改造在符合城市规划布局和法律规定的情况下，可以考虑适用市场经济杠杆逐步引导，使其走向正规，对于发展房地产市场经济亦是一次大的机遇与挑战。
（四）保持稳定原则
政府对违规的城市旧村改造所建楼盘的处理结果牵动的方方面面的问题，如处理不妥可能影响到安定团结的大好局面，避免发生大规模的拆除行为，以保持稳定为原则，逐步将问题处理完毕。
六、城市旧村改造问题的法律解决途径
城市旧村改造应分为两个阶段，其一是满足本集体成员的需要而进行的改造，对该方面的城市旧村改造，国家法律并没有禁止性规定，为满足本集体成员需要而在依据政府规划实施的城市旧村改造是政府支持的项目，应当依法公开定性为合法，而不应该避而不谈。其二是在满足了本集体成员的需要之外进行的改造，目前此类改造在未经法定的征用程序前，一般均认定为违规非法改造，而问题通常就出在这里。
政府部门在城市房地产开发和城市旧村改造问题上的处理是截然不同的，对于正常的房地产开发是严格按照《土地管理法》、《房地产管理法》等法律规定，按照正规程序履行集体土地征用开发建设审批程序，交有开发资质的企业实施开发，对正常的房地产市场予以法律保障；对于城市旧村土地所有者及不具有资质的投资者所未按法律规定程序开发建设的外销野楼盘暂时不予以法律确认，不办理土地手续和房产登记手续，故此也不能办理相关抵押贷款手续和法定的过户交易手续。
基于前述分析，本人认为，解决我国现存的城市旧村改造问题应当结合实际情况，在不违反经济规律的前提下，用立法的方式，以法律途径从根本上予以解决，在立法时应着重考虑以下几点：
（一）程序变通
根据我国《土地管理法》的规定，进行建设必须使用国有土地，涉及集体土地的应依法办理征用手续，在涉及数量众多的城市旧村实际改造过程中，城市旧村改造区域土地所有者及投资者无力先行做到支付土地补偿费、安置费等款项，故政府也无力先行支付征用土地的费用，而在建成后的楼盘如符合国家规定的各项标准，后继的资金可以补交；也可以先实行房地分离的方式，由将来的房产所有人另行向政府支付土地使用费；故基于该事实情况，相关法律规定程序可以在该特别法中作出适当的变通，以便于实际执行。
（二）规划前置
在城市旧村改造过程中，避免经济损失和财富浪费的前提是进行预先规划，将规划前置。所有的改造项目均在整体规划的前提下进行，进行细致规划，将规划进行充分的公告并下发给各城市旧村改造区域土地所有者。
（三）登记制度
上海市政府


上海市公墓管理办法
（一九九四年十一月六日

　　上海市人民政府第八十号令发布）


第一章 总 则
第一条 （目的和依据）
为了加强公墓管理，根据《国务院关于殡葬管理暂行规定》和国家的其他有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 （适用范围）
本市区域内经营、使用公墓的单位和个人均应遵守本办法。
第三条 （定义）
本办法所称的公墓，包括经营性公墓、公益性公墓和公益性埋葬地。经营性公墓是为公民有偿提供骨灰安葬的墓地。公益性公墓是为当地村民提供骨灰安葬的墓地。公益性埋葬地是为当地村民提供的骨灰深埋地。
本办法所称的公墓业务代办处，是指代办公墓墓穴出售业务的服务机构。
第四条 （主管部门）
上海市民政管理部门（以下简称市民政管理部门）是本市公墓管理的主管机关，其所属的殡葬事业管理处具体负责本市公墓的管理工作。
区、县民政管理部门负责本区域内公墓的管理工作。
第五条 （部门职责）
各级人民政府有关职能部门应当按各自的职责，做好公墓管理工作。
第六条 （建墓原则和总量控制）
公墓的建立应贯彻节约用地和移风易俗的原则。
根据城市建设规划的要求，本市对建立公墓实行总量控制。

第二章 申请与审批
第七条 （禁止擅自建墓）
本市对建立公墓实行许可制度。未经批准，不得建立公墓。
禁止擅自建墓（坟）树碑。
第八条 （申请资格）
市和区、县殡葬事业单位可以申请建立经营性公墓。乡政府可以申请建立公益性埋葬地。
不得新建公益性公墓。
第九条 （申请条件）
申请建立经营性公墓或者公益性埋葬地的，应当具备下列条件：
（一）墓地选址必须符合城市总体规划和区域规划。
（二）墓地必须距离风景名胜区二千米以外，距离铁路五十米以外，距离公路和干河三十米以外。
（三）墓地应使用高亢地、低洼地、盐碱地等劣地，不得占用蔬菜地。
（四）经营性公墓占地面积不得超过一百五十亩，不得设立分公墓或分墓区；公益性埋葬地占地面积不得超过二亩。
（五）经营性公墓必须有行人、车辆集散地和车辆进出分道。
第十条 （申请手续和提交材料）
申请建立经营性公墓或者公益性埋葬地的单位，应当向墓址所在地的区、县民政管理部门提出申请，并提交下列书面材料：
（一）申请人的资格证明；
（二）申请书；
（三）区、县以上政府有关用地的审批意见；
（四）区、县以上政府规划管理部门的审核意见；
（五）可行性报告；
（六）其他有关材料。
第十一条 （审批程序）
区、县民政管理部门应自接到申请之日起三十日内作出初审决定，经初审同意后报市民政管理部门。市民政管理部门应自接到报告之日起三十日内作出审批决定。
第十二条 （许可证）
市民政管理部门对批准建立经营性公墓的单位，在公墓建成后，核发《公墓经营许可证》（以下简称《许可证》）。《许可证》由市民政局统一印制。申请单位凭《许可证》向墓址所在地的工商行政管理部门申领营业执照。
公墓经营者必须每年持《许可证》到市民政管理部门接受年度复核。逾期未经复核或复核不合格的，不得继续从事公墓的经营活动。
第十三条 （扩大用地）
申请扩大经营性公墓或者公益性埋葬地的用地单位，按照本办法建立公墓的程序规定办理。
不得扩大公益性公墓的用地。
第十四条 （公墓业务代办处）
申请设立公墓业务代办处的单位，应凭《许可证》和委托代办文书，向公墓业务代办处所在地的区、县民政局提出申请。
区、县民政管理部门应自接到申请之日起七日内作出初审决定，经初审同意后报市民政管理部门。市民政管理部门应自接到区、县民政管理部门初审意见之日起七日内作出审批决定。申请单位凭同意建立公墓业务代办处的审批决定，向其所在地的工商行政管理部门申领营业执照。
不得设立公墓业务代办处的分处。

第三章 经营和管理
第十五条 （证明、合同、证书和禁止事项）
公墓经营者应当凭殡仪馆（火葬场）出具的火化证明出售墓穴，与认购墓穴者签订墓穴销售合同并发给墓穴证书。
墓穴销售合同应当具备下列主要条款：
（一）双方当事人的姓名（名称）和住址（地址）；
（二）墓穴的面积和方位；
（三）墓穴的使用期限；
（四）墓穴的价格及其支付方式；
（五）用于公墓维护的费用及其缴纳方式；
（六）合同变更、解除和终止的条件；
（七）违约责任；
（八）合同发生争议的解决方法；
（九）当事人协商约定的其他内容。
禁止在公墓内埋葬遗体和遗骸。
第十六条 （墓穴占地和用地标准）
公墓内墓穴的占地面积不得超过公墓总面积的百分之六十。
墓穴间通道宽度不得低于零点六米。
公墓经营者出售的单穴墓用地不得超过一点五平方米，双穴墓用地不得超过三平方米。
第十七条 （禁售寿穴）
禁止出售寿穴，但为死者的健在配偶留作合葬的寿穴除外。
禁止出售家族墓、宗族墓。
第十八条 （禁止代办非法业务）
公墓业务代办处不得代办非法经营公墓单位的公墓业务。
第十九条 （公益性公墓和埋葬地禁止对外经营）
从事公益性公墓或者公益性埋葬地业务的单位，不得进行公墓经营活动。
在公益性埋葬地内，不得建墓（坟）树碑。
第二十条 （墓穴使用权属）
墓穴使用期限最长不得超过七十年。
墓穴购买者不得转让或者买卖墓穴。
第二十一条 （变更墓地用途）
申请改变经营性公墓墓地用途的单位，应当报区、县以上政府、规划管理部门和市民政管理部门审批。经批准改变墓地用途的，注销原《许可证》。申请的单位应当负责为已出售的墓穴迁墓，并承担相应的补偿责任。
禁止擅自改变经营性公墓的墓地用途。
第二十二条 （禁止迷信活动）
禁止在公墓内燃烧锡箔、冥币、纸钱、纸扎等迷信用品和燃放烟花爆竹。
第二十三条 （公墓广告审批）
公墓经营者需以刊登、播映、设置或者张贴等方式进行公墓业务广告的，应当报经市民政管理部门审核，并经工商行政管理部门批准。
禁止公墓经营者擅自进行公墓业务广告。
第二十四条 （收据）
公墓、公墓业务代办处的经营者应当使用由市财政局统一印制的殡葬服务专用收据。
第二十五条 （公墓维护费）
认购墓穴者应当按期向经营性公墓的经营者缴纳维护费。对连续三年不缴纳公墓维护费的，经公墓经营者发函通知，仍未缴纳的，由公墓经营者在本市主要报纸上公告。自公告之日起三个月内仍未缴纳者，对该墓穴作无主墓处理。
公墓经营者应当在墓穴销售款中，按规定比例留出一定款额作为公墓维护费。
维护费专项用于公墓墓穴全部出售后公墓管理的开支，禁止将经营性公墓的维护费挪作他用。
第二十六条 （公墓的维护）
公墓经营者应当维护公墓内的秩序，负责公墓的绿化和墓穴的维修、保养。
第二十七条 （维护费的审核）
维护费的缴纳标准，由市民政管理部门提出，报市物价局会同市财政局核定。

第四章 罚 则
第二十八条 （处罚）
对违反本办法的单位和个人，由市民政管理部门或者区、县民政管理部门按下列规定予以处罚：
（一）违反本办法第七条第一款的，责令停业，限期迁墓，没收非法所得，并处一万元至五万元罚款；违反第七条第二款的，责令限期平迁，没收非法所得，并处一百元至五百元罚款。
（二）违反本办法第十二条第二款的，责令限期接受复核，没收非法所得，并处五百元罚款。
（三）违反本办法第十三条的，责令停止在擅自扩大的用地上经营公墓业务，限期迁墓和退出扩大用地，没收非法所得，并处一万元至五万元罚款。
（四）违反本办法第十四条第一款、第三款的，责令停业，没收非法所得，并处一千元至二万元罚款。
（五）违反本办法第十五条第一款的，责令限期改正，没收非法所得，并处五千元至二万元罚款；违反第十五条第二款的，责令限期火化，没收非法所得，并处一万元至五万元罚款。
（六）违反本办法第十六条第一款的，责令限期改正，没收非法所得，并按每超过一平方米处二万元罚款；违反第十六条第二款或第三款的，责令限期改正，没收非法所得，并处一万元至五万元罚款。
（七）违反本办法第十七条第一款的，责令限期改正，没收非法所得，并处一万元至五万元罚款；违反第十七条第二款的，责令限期拆除，没收非法所得，并处五万元罚款。
（八）违反本办法第十八条的，责令停业整顿，没收非法所得，并处一千元至二万元罚款。
（九）违反本办法第十九条第一款的，责令停止经营，没收非法所得，并处五万元罚款；违反第十九条第二款的，责令限期平迁，没收非法所得，并处五千元至一万元罚款。
（十）违反本办法第二十条第二款的，责令限期改正，没收非法所得，并处一千元至五千元罚款。
（十一）违反本办法第二十一条第二款的，没收非法所得，并处五万元罚款，对尚未实际改变的，责令限期改正。
（十二）违反本办法第二十二条的，处一百元至五百元罚款。
（十三）违反本办法第二十三条第二款的，责令限期改正，并处五千元至二万元罚款。
（十四）违反本办法第二十四条的，没收非法所得，并处五千元至一万元罚款。
（十五）违反本办法第二十五条第二款的，责令限期追回，并处一万元至五万元罚款。
区、县民政管理部门适用本条前款规定，对违反本办法处一万元以上罚款的，应当报经市民政管理部门批准。
第二十九条 （其他部门的处理）
凡涉及违反公安、工商、规划、土地等方面的法律、法规和规章规定的，由有关主管部门依法处理。
第三十条 （处罚决定书和罚没款单据）
市民政管理部门或者区、县民政管理部门作出行政处罚，应当出具行政处罚决定书。收缴罚没款，应当出具市财政局统一印制的罚没款收据。罚没款收入上缴国库。
第三十一条 （滞纳金）
经营性公墓、公墓业务代办处的经营者不按规定期限缴纳公墓管理费的，每逾期一天征收千分之五滞纳金。
第三十二条 （妨碍职务处理）
拒绝、阻碍民政管理人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 （复议和诉讼）
当事人对民政管理部门所作的具体行政行为不服的，可以根据《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，作出行政处罚决定的民政管理部门可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请人民法院强制执行。
第三十四条 （对民政管理人员的要求）
民政管理人员应当严格遵纪守法，秉公执法。对徇私舞弊、索贿受贿、违法执行的，由各主管部门给予其行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第三十五条 （其他墓地的管理）
回民公墓、华侨公墓、万国公墓、革命烈士墓、知名人士墓、华桥祖墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓的管理，按有关规定执行。
第三十六条 （寄存类骨灰葬）
壁葬、塔葬以及长期骨灰寄存室的管理，参照本办法执行。
第三十七条 （对浦东新区的特别规定）
浦东新区范围内的公墓管理，由浦东新区民政管理部门按照本办法规定的区、县民政管理部门的权限负责管理。
第三十八条 （应用解释部门）
本办法的具体应用问题，由市民政管理部门负责解释。
第三十九条 （施行日期）
本办法自一九九五年一月一日施行。



1994年11月6日