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我国政府采购合同生效制度的困惑/谷辽海

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我国政府采购合同生效制度的困惑
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作者:谷辽海
来源:中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间:2005年11月15日 10:02
 

  政府采购合同什么时间开始发生法律效力,换言之,政府采购合同何时正式授予中标或者成交的供应商,我国法律与国际规则存在着巨大的区别。

  政府采购合同何时生效,国际规则主要是根据招标文件所明示的内容来执行。WTO 《政府采购协议》规定,应依照招标文件列明的标准和基本要求授予合同。联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》也明确规定,不论采取何种采购方式,均须在招标文件中明示采购合同如何生效。由于我国立法在政府采购合同生效问题上存在着缺陷,从而给我们的实践和法律适用都带来困惑。

  一、现行法律在政府采购合同生效问题上存在着矛盾。立法没有清楚界定政府采购合同何时对采购人和供应商发生合同约束力。根据《政府采购法》第四十四条、第四十六条规定,采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后,采购人改变中标、成交结果的,或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的,应当依法承担法律责任。政府采购合同应当采用书面形式。

  从前述规定来看,中标、成交通知书发送后即发生法律效力,这里的“法律效力”是政府采购合同的约束力还是其他呢?现行法律没有解释。如果不签署书面政府采购合同,采购人或者供应商是应该承担违约责任还是应该承担缔约过失责任呢?《政府采购法》没有给出答案。实践中,中标、成交通知书发送后,供应商如果拒绝签订书面的政府采购合同,那么,采购部门和财政部门通常都认为,供应商已经构成了违约责任,分别应该承担民事责任和行政责任。由于我国《政府采购法》没有规定对供应商不签订采购合同应该承担行政责任,我国《合同法》只规定了民事责任,并未规定违约的行政责任。故行政处罚违反了责任法定、处罚法定的基本原则。采购人只能通过法院的民事诉讼,按照我国《合同法》的规定,要求供应商承担相应的民事责任。

  二、政府采购合同在适用两部法律时的冲突。《政府采购法》第四十三条规定,政府采购合同适用《合同法》。《招标投标法》没有规定招标采购合同适用我国《合同法》的规定。由此而来,两部法律在适用公共采购合同时自然发生了冲突。根据《招标投标法》第四十五条、第四十六条规定,中标人确定后,招标人应当向中标人发出中标通知书,并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后,招标人改变中标结果的,或者中标人放弃中标项目的,应当依法承担法律责任。招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。两部法律关于中标通知书的规定如出一辙。但《招标投标法》未规定招标采购合同是否适用《合同法》。

  如果不适用《合同法》,那么通过招标程序达成的政府采购合同,在合同履行过程中势必与《政府采购法》相冲突;如果也适用《合同法》,那么在法律责任上同样与《政府采购法》相冲突,因为《政府采购法》没有规定中标供应商违反政府采购合同应该承担行政责任。这样一来,如果对同一供应商的违约行为同时适用两部法律,一部说应该给予行政处罚,另一部则说不应该行政处罚,那么我们究竟应该听谁的指挥呢?其次,也是存在着同样的问题,即中标通知书发出后对招标人和中标人具有法律效力。这里的“法律效力”是指合同约束力还是其他什么效力呢?如果是合同约束力,那么签订书面合同又将产生什么样的法律效力?《招标投标法》也是没有做出任何交待。

  三、对于书面合同形式的理解所存在的矛盾。法律对合同形式的要求与合同成立密切相关,《合同法》为了有利于鼓励交易,保障交易安全,同时又考虑到有利于解决纠纷,明确相互之间的权利义务,对合同的形式作了广泛的要求。根据《合同法》规定,当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的,应当采用书面形式。在政府采购活动中,招标文件、投标文件、中标通知书等都属于书面合同的组成部分,因此,中标通知书发出后即具有法律效力,应该说是合同的约束力,任何一方违反都应该承担违约责任。但是,《政府采购法》、《招标投标法》又规定了30天之内应该签订书面合同,显然这是画蛇添足,多此一举。由此而来,对于书面合同形式的理解自然存在许多的矛盾。

  当然,我们都明白,政府采购合同更多的是体现国家利益和社会公共利益,多增加一些书面证据,能够更好地保护采购人的合法权益。但是,招标文件、投标文件、中标通知书这些书面证据已经足以保护采购主体的合法权益。正是基于此,WTO《政府采购协定》没有规定双方必须再签订一份书面的政府采购合同。

  综上所述,政府采购合同什么时候授予中标、成交供应商,何时开始生效,我国未来的公共采购立法必须予以明确。政府采购合同在适用《合同法》的同时,法律应该有一些特别规定或者例外规定。对于中标、成交通知书与书面政府采购合同之间的关系,应该明确究竟是以前者还是后者作为合同生效的标志。(26)


(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)

青岛市卫星电视广播地面接收设施管理办法(1998年修正)

山东省青岛市人民政府


青岛市卫星电视广播地面接收设施管理办法(修正)
青岛市人民政府批准,市广播电视


(根据1998年8月24日发布的青政发〔1998〕137号进行修正)


第一条 为加强本市卫星电视广播地面接收设施(以下简称卫星地面接收设施)的管理,根据国务院《卫星电视广播地面接收设施管理规定》及省政府有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域。
第三条 青岛市广播电视局是本市卫星地面接收设施的归口管理部门;市公安局、市国家安全局、市工商行政管理局按各自职责共同做好全市的卫星地面接收设施的管理工作。
各市(区)广播电视行政部门会同当地公安部门、国家安全部门和工商行政管理部门共同做好本辖区卫生地面接收设施的管理工作。
广播电视行政部门负责审批卫星地面接收设施的设置,组织对卫星地面接收设施的生产、销售、使用情况进行检查;公安部门负责查处抗拒、阻碍管理部门依法执行公务的违法行为,协助管理部门对卫星地面接收设施进行技术检查;国家安全部门负责审核检验卫星地面接收设施技术性
能,进行技术安全检查,并视情况采取必要的技术防范措施;工商行政管理部门负责审批卫星地面接收设施的定点销售。
第四条 凡接收不到当地电视台、有线电视台电视节目的地区、单位可以申请设置卫星地面接收设施,接收卫星传送的境内电视节目。办理接收境内卫星电视节目,须持单位介绍信,向市广播电视局提出申请,经审查批准后方可安装卫星地面接收设施。
设置卫星地面接收设施专门接收卫星传送的境内教育电视节目的各类学校和教育、教学单位应按上述规定办理审批手续,经审查批准的,由当地教育行政部门负责管理,同时接受广播电视行政部门、公安部门、安全部门的检查和管理。
第五条 个人一般不得安装和使用卫星地面接收设施,因接不到当地电视台、有线电视台节目等特殊情况需要安装和使用的,须持所在单位开具的证明信,填写申请表,经市广播电视局、国家安全局签署意见同意后,按省有关规定报批。
第六条 下列单位和场所可申请设置卫星地面接收设施接收卫星传送的境外电视节目:
(一)级别较高、规模较大且确因业务工作需要的教育、科研、新闻、金融、经贸等单位;
(二)三星级以上(含三星级)的涉外宾馆;
(三)专供外国人和港、澳、台人士办公或居住的公寓等。
上述单位持介绍信填写申请表,经市广播电视局、国家安全局签署意见后,按省有关规定报批。
第七条 经审查批准安装卫星地面接收设施的单位、个人凭审批机关开具的证明,到工商行政管理部门指定的销售商店,购买质量合格的产品,并委托持有《卫星电视接收设施安装许可证》的单位安装。
卫星地面接收设施安装完毕后,经审批机关会同公安、国家安全等有关部门检验合格后,发给接收卫星传送电视节目许可证。
经批准安装使用卫星地面接收设施的单位和个人在具备了有线电视安装条件后,卫星地面接收设施须尽快拆除。
第八条 持有接收卫星传送电视节目许可证的单位和个人必须按照许可证载明的接收目的、内容、方式和收视对象范围等要求,接收和使用卫星电视节目。涉外单位可以通过有线电视系统向客房传送接收的境外节目。其它单位严禁在有线电视系统中传送所接收的境外电视节目。
第九条 卫星地面接收设施销售单位的审批条件执行国家工商行政管理局发布的《卫星电视广播地面接收设施销售管理规定》。申请销售卫星地面接收设施的单位须填写申请表,经市工商行政管理部门、市广播电视局签署意见,按省有关规定报批。
第十条 安装卫星地面接收设施的施工单位,必须持有《卫星地面接收设施安装许可证》,并具有足够的资金和后期维护能力。
《卫星地面接收设施安装许可证》的发放应从严掌握,由广播电视行政部门从已持有《有线电视安装许可证》的施工单位中确定。
第十一条 设置卫星地面接收设施的单位和个人应按有关规定交纳管理费。
第十二条 擅自安装和使用卫星地面接收设施的,由广播电视行政部门依法没收其安装和使用的卫星地面接收设施,对个人并处500元至5000元罚款,对单位并处500元至50000元罚款。
第十三条 对抗拒、阻碍行政管理部门依法对卫星地面接收设施生产、设置、安装和使用进行管理的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十四条 利用卫星地面接收设施从事危害国家安全活动的,由国家安全部门依照《国家安全法》的规定处理。
第十五条 本办法发布前,单位和个人未经批准已经设置的卫星地面接收设施,必须按本办法规定到广播电视行政管理部门办理审批手续;不符合规定条件的,应立即拆除。
第十六条 本办法具体执行中的问题,由市广播电视局会同公安、国家安全、工商行政管理部门解释。
第十七条 本办法自发布之日起施行。


(1998年8月24日 青政发〔1998〕137号)


根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定,现决定对《青岛市卫星电视广播地面接收设施管理办法》的行政处罚等有关内容作如下修改:
第十二条修改为:“擅自安装和使用卫星地面接收设施的,由广播电视行政部门依法没收其安装和使用的卫星地面接收设施,对个人并处500元至5000元罚款,对单位并处500元至50000元罚款。”



1994年6月16日

新宾满族自治县清永陵保护管理条例

新宾满族自治县人大常委会


新宾满族自治县清永陵保护管理条例


(2002年12月8日新宾满族自治县第六届人民代表大会第一次会议通过 2003年6月1日新宾满族自治县人民代表大会常务委员会公告公布)



第一条 为加强清永陵的保护管理,根据《中华人民共和国文物保护法》和其他有关法律、法规的规定,结合自治县的实际,制定本条例。

第二条 凡在清永陵保护范围和建设控制地带内从事各种活动的单位和个人,必须遵守本条例。

第三条 自治县人民政府文化行政主管部门在上级文物行政主管部门指导下,对清永陵的保护实施监督管理。

自治县人民政府其他有关部门,根据各自的职责,协助文化行政主管部门实施清永陵的保护管理工作。

第四条 清永陵的保护范围和建设控制地带,按照辽宁省人民政府批准的《关于清永陵文物保护范围与建设控制地带》执行。

清永陵保护范围标志说明,任何单位和个人不得擅自移动、损毁、拆除。

第五条 在清永陵保护范围内,禁止下列行为:

(一)擅自砍伐树木,破坏花草、植被;

(二)捕猎野生动物和放牧;

(三)在文物和保护设施上涂写、刻画、张贴和攀登;

(四)设置广告;

(五)随地便溺、乱扔杂物、乱倒垃圾、排放污水;

(六)在设有禁止吸烟标志的区域内吸烟;

(七)在设有禁止拍照标志的区域内拍照;

(八)野炊,焚烧树叶、荒草、垃圾,燃放烟花爆竹;

(九)取土修建墓地;

(十)其他有损文物、有碍景观的行为。

第六条 在清永陵建设控制地带内,进行建设工程,其工程设计方案必须经国家文物局同意,报国家城乡建设规划部门批准。

在清永陵建设控制地带内,不得建设危及清永陵安全的设施,不得修建其风格、高度、体量、色调等与清永陵的历史风貌不协调的建筑物或者构筑物。

第七条 清永陵的文物维修工程必须依照有关法律、法规的规定,逐级上报国家文物局审查批准。未经批准,任何单位和个人不得对清永陵进行修缮、复原等文物维修工程。

清永陵的保护和维修不得改变文物的原状、原貌。

第八条 自治县人民政府设立清永陵保护、维修专项经费,列入自治县本级财政预算。

上级国家机关的拨款、社会筹集和国内外捐赠的资金,专款专用,任何单位和个人不得侵占、挪作它用。

第九条 拍摄电影、电视、专业录像和专业摄影,需要拍录文物场景和文物,都应具有国家文物行政管理部门的批准文件,在清永陵文物保护管理人员的监督下进行。

第十条 凡申请在清永陵保护范围内从事各种经营活动的单位和个人,应当征得自治县人民政府文化行政主管部门同意后,方可到有关部门办理手续,开展经营活动。

第十一条 自治县人民政府对在清永陵保护科学技术上有重要发明创造或者其他重要贡献的;在清永陵保护管理、安全保卫及环境治理等工作中取得突出成绩的,应当给予表彰或奖励。

第十二条 违反本条例有关规定的,由自治县文化行政主管部门给以下列处罚:

(一)违反本条例第四条第二款规定的,除责令恢复原状或者赔偿实际损失外,并处500元以上1000元以下罚款。

(二)违反本条例第五条第(一)、(二)项规定的,责令其停止破坏活动,没收非法所得,限期恢复原状,并处1000元以上3万元以下罚款。

(三)违反本条例第五条第(三)、(四)、(五)、(六)、(七)、(八)项规定的,予以制止,处50元以上100元以下罚款;情节严重的,处100元以上200元以下罚款。

(四)违反本条例第五条第(九)项规定的,责令其限期迁出,恢复原地貌,并处500元以上1000元以下罚款。

(五)违反本条例第六条第一款规定的,责令补办审批手续,处5万元以上10万元以下罚款。造成后果的,处10万元以上20万元以下罚款。

违反本条例第六条第二款规定的,责令限期拆迁,造成后果的,处5万元以上20万元以下罚款。

(六)违反本条例第七条第一款规定的,责令停止违法行为,并处5万元以上10万元以下罚款。

违反本条例第七条第二款规定的,责令恢复原状、原貌,并处20万元以上30万元以下罚款。造成后果的,处30万元以上50万元以下罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十三条 从事清永陵文物保护管理的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,造成后果的,由上级主管部门给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第十四条 本条例自2003年6月1日起施行。